«А что, так можно было?» Хабаровск: Правовые особенности «спонтанного» протеста

1. Введение

Хабаровск – один из крупнейших дальневосточных городов, который в последнее время был на слуху в связи со всплеском протестных настроений местных жителей и непрекращающимися публичными акциями. Их проведение не было согласовано с органами публичной власти, что, однако, не особо не тревожило последних. Региональные власти не заявляли о незаконности шествий, митингов, а делали лишь то, что от них требовалось, – обеспечивали общественный порядок. Столь странное поведение государства вызывало множество вопросов политического и правового характера, но самый главный из них: «А что, так можно было что ли?». Давайте разберёмся.

Статья 31 Конституции России закрепляет право граждан собираться мирно и без оружия. Законные способы реализации этого права конкретизируются в Федеральном законе о публичных мероприятиях [1]. Закон запрещает проведение почти всех публичных мероприятий без уведомления органов публичной власти. Естественно, что такие массовые митинги и шествия, как в Хабаровске, тоже подлежат согласованию. За организацию несогласованного мероприятия и участие в нём российским Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена ответственность.

Получается, что все хабаровчане, больше месяца кормящие голубей на улицах своего города, являются злостными нарушителями закона? Отнюдь. В данном случае международное право, которое всё ещё пользуется приоритетом над Федеральным законом о публичных мероприятиях, принимает сторону активных граждан, отстаивающих свои интересы.

Нам важно помнить, что Россия входит в Совет Европы (в следующем году нашей дружбе уже 25 лет!), а с 1998 года мы участвуем в Европейской Конвенции по правам человека и обращаемся в Европейский Суд по правам человека за защитой своего право на мирные собрания. С 1973 года мы также являемся участниками Международного пакта о гражданских и политических правах и должны прислушиваться к Комитету по правам человека, созданному на основании Пакта.

2. Спонтанность событий

Европейский Суд в вопросе о правомерности акций, аналогичных хабаровским протестам, встаёт на сторону участников митингов. В отношении подобных мероприятий Суд использует особое понятие – стихийное собрание (англ.: spontaneous assembly). Этим термином он обозначает публичное мероприятие, которое является немедленной реакцией (англ.: immediate response) на политическое событие и задержка проведения которого сделала бы собрание неактуальным (постановление ЕСПЧ от 7 октября 2008 года по делу «Ева Мольнар (Eva Molnar) против Венгрии», жалоба № 10346/05, § 38). Концепция стихийных собраний признаётся и поддерживается Комитетом по правам человека со ссылкой на статью 21 Международного Пакта (пункт 14 Замечания общего порядка Комитета по правам человека № 37, принятого 27 июля 2020 года).

Иными словами, такое мероприятие представляет собой стихийное волеизъявление граждан, объединённых беспокойством одним и тем же вопросом. Именно поэтому оно не может быть организовано заранее (поэтому и не может быть подано уведомление). При стихийном собрании формальные требования проведения публичных мероприятий как будто отходят на второй план.

Главным условием правомерности проведения такого собрания становится отсутствие общественной опасности и противоправного поведения его участников. Если эти условия выполнены, разгон стихийного собрания рассматривается как непропорциональное ограничение свободы мирных собраний (постановление ЕСПЧ от 17 июля 2007 года по делу «Букта (Bukta) против Венгрии», жалоба № 25691/04, § 36). Более того, Суд не только требует от государств не только лояльного отношения к таким собраниям, но и обеспечивать возможность их проведения на законодательном уровне. Кстати, именно за отсутствие таких условий Суд раскритиковал российские законы в деле Лашманкина и других против России (постановление ЕСПЧ от 7 февраля 2017 года по делу «Лашманкин и другие (Lashmankin and others) против России», жалоба № 57818/09 и 14 других, § 451‑454).

Концепция стихийных собраний оправдывает проведение первых хабаровских акций сразу после политических событий, вызвавших волну негодования. Очевидно, что попытки уведомить власти о проведении митинга лишь замедлили бы организацию мероприятия и привели к потере его актуальности. В состоявшихся акциях проявилась своевременная реакция граждан на важное политическое событие, их интерес и неравнодушие к произошедшему, поэтому они могут рассматриваться как стихийные собрания с точки зрения международно-правовых стандартов. В свою очередь, процесс проведения акций наглядно показал, что хабаровчане не стремятся к насилию и не нарушают общественный порядок. Получается, что первые хабаровские митинги проводились мирно, без оружия и в полном соответствии с правовой природой свободы мирных собраний, предусмотренной статьёй 11 Европейской Конвенции.

3. Мирный характер событий

Но протесты продолжались больше месяца. Надо понимать, что Европейский Суд не призывает граждан игнорировать правила проведения собраний, установленные национальными законами. Суд подчеркнул, что правило о стихийных собраниях может применяться лишь в исключительных обстоятельствах (постановление ЕСПЧ от 7 октября 2008 года по делу «Ева Мольнар (Eva Molnar) против Венгрии», жалоба № 10346/05, § 38). В таком случае, как оценивать последующие хабаровские акции, не имеющие спонтанного характера?

Для начала разберёмся с тем, зачем нам нужно уведомлять власти о проведении публичного мероприятия. Как объясняет Конституционный Суд в Постановлении от 18 мая 2012 года № 12-П, необходимость уведомления вытекает из того, что само по себе нахождение достаточного большого количества людей в одном месте уже сопряжено с определёнными рисками, и поэтому организатору публичного мероприятия необходима помощь в его проведении.

По смыслу этой формулировки уведомление нужно для предотвращения нарушений общественного порядка. Таким образом, существует презумпция безопасного проведения публичного мероприятия при наличии уведомления. Соответственно, отсутствие уведомления неминуемо повлечёт за собой нарушения общественного порядка.

ЕСПЧ и Комитет по правам человека смотрят на это несколько иначе.

Прежде всего, Европейский Суд указывает, что отсутствие уведомления не предоставляет властям государства карт-бланш. Их действия должны соответствовать требованию пропорциональности, предусмотренному статьёй 11 Европейской Конвенции (постановление ЕСПЧ от 12 июня 2014 года по делу «Примов (Primov) против России», жалоба № 17391/06, § 119). Ему вторит Комитет по правам человека:

«отсутствие уведомления властей о предстоящем собрании не делает акт участия в собрании незаконным и само по себе не должно использоваться в качестве основания для разгона собрания или ареста участников или организаторов, а также для наложения неправомерных санкций, таких как обвинение в совершении преступлений»
(пункт 71 Замечания общего порядка № 37).

Даже в случае, если мероприятие проводится без уведомления, власти должны проявлять определённую степень терпения к участникам собрания, если последние не совершают актов насилия (постановление Большой Палаты ЕСПЧ от 15 октября 2015 года по делу «Кудревичус и другие (Kudrevičius and Others) против Литвы», жалоба № 37553/05, § 150). Более того, отсутствие уведомления не освобождает власти от обязанности содействовать проведению собраний и защищать его участников (пункт 71 Замечания общего порядка № 37).

Таким образом, само по себе отсутствие уведомления не даёт властям право разгонять публичное мероприятие, если его участники не совершают актов насилия и не нарушают общественный порядок иным образом.

Эти позиции применимы и к хабаровским акциям. Граждане продолжают собираться на центральных площадях Хабаровска более месяца. Своим поведением они доказали, что презумпция что презумпция нарушения общественного порядка при отсутствии уведомления в их случае не работает, поскольку мы видим: насилия – нет, беспорядков – нет, мусора – нет. Стоит отметить, что не только протестующие являются порядочными жителями своего города и правомерно реализуют своё право, но и сотрудники правоохранительных органов соблюдают свои обязанности должным образом, поскольку на протяжении месяца они остаются «толерантными» несанкционированным акциям и соблюдают заветы ЕСПЧ. Получается, что в Хабаровске, который точно не является европейским городом с географической точки зрения, правовые позиции Европейского Суда по правам человека соблюдаются намного лучше, чем в европейской части России. Причём как гражданами, так и органами государственной власти.

4. Заключение

Акции в Хабаровске являются важным прецедентом для российского общества:

• Во-первых, это образец того, как нужно реализовывать своё конституционное право: смело, громко и без насилия.
• Во-вторых, это важное подтверждение того, что без уведомления о проведении публичного мероприятия автоматически не происходит общественных беспорядков, а маленькие граждане могут спокойно погулять и без уведомления большого государства.
• В-третьих, это важный пример воплощения правовых позиций Европейского Суда по правам человека и Комитета по правам человека самими гражданами и правоохранительными органами, что должно стать правильными примером в будущем.

Но данная заметка не о том, что хабаровчане молодцы. Это своеобразная попытка показать, что любое право при постоянных ограничениях со стороны власти не становится иллюзорным и не прекращает существовать. Оно трансформируется и создаёт новые пути своей реализации. Такие изменения в праве происходят, только когда этого захотят люди, желающие активно использовать это право. Жители Хабаровска показывают каждый день, что они хотят защищать свои права и приглашают действовать аналогичным образом все своих соотечественников. Правильны ли их лозунги или нет, каждый решает сам. Но одно определённо ясно: они имеют на это право.

Для того, чтобы реализовывать свои права, нужно их знать. Поэтому мы прилагаем к настоящей заметке два актуальных документа (на английском языке):

• Руководство Европейского суда по правам человека, посвящённое массовым протестам от 29 февраля 2020 года;
• Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 37 от 27 июля 2020, посвящённые свободе мирных собраний.

Они помогут разобраться в международно-правовых стандартах реализации свободы мирных собраний и ответить на многие актуальные вопросы, связанные их проведением.

---

[1] Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».