«Буква» против «духа» Конституции: зачем Секретариат КС тормозит дела по социальным пособиям?

Ещё в конце мая 2023 года мы подали жалобу в Конституционный Суд по социальным пособиям людей с инвалидностью. Жалоба оспаривает конституционность двух президентских указов – №1455 и №175, которые устанавливали размер социальной помощи тем, кто ухаживает за людьми с инвалидностью. 

Практически через месяц после подачи жалобы, мы получили отказ из Секретариата, который в своём письме указал, что жалоба по форме не соответствует Закону о КС полностью. Аргументы носили скорее формальный характер, не имея под собой ни конституционного, ни законного, ни какого-либо ещё основания. В этом ответе была ещё одна особенность: Секретариат почему-то решил оценить аргументы заявителей и делать безапелляционные выводы, чего, конечно, он делать не имеет права. 

Мы бы закрыли глаза и подали жалобу снова, да и материал не имел бы смысла, если бы не простое печальное обстоятельство: пока Секретариат тормозил процесс рассмотрения жалобы по формальным основаниям, умер один из заявителей – Виктор Никитин. Он вместе с матерью и Ольгой Скоценко, которая за ним ухаживала, больше года судился за получение социальных пособий. Институт права и публичной политики и юристы, которые вели это дело, выражают свои глубокие соболезнования матери Виктора – Наталье Никитиной, а также Ольге Скоценко, которые всё это время не прекращали свою борьбу.

Предисловие

Напомню, в деле было две группы заявителей, чьи права нарушались этими указами. 

Первая – Александр Комаров, человек с инвалидностью I группы (не с детства) и его мать Светлана. Поскольку инвалидность её сына не относится к категории «с детства», то в соответствии с указом №1455 матери полагаются выплаты по уходу за ним в размере 1 200 рублей. Но в то же время согласно указу №175 выплата родителям и опекунам, которые ухаживают за инвалидами с детства составляет уже 10 000 рублей.

Вторая – Виктор Никитин, лицо с инвалидностью с детства, его мать Наталья, а также Ольга Скоценко, которая ухаживает за Виктором и не является ни родителем, ни опекуном. В соответствии с указом №175 родители или опекуну компенсация составляет 10 000 рублей, но другим лицам – всего лишь 1200 рублей. 

Для сравнения, прожиточный минимум на душу населения на 2023 год составляет 14 375 рублей, а выплата в размере 1200 рублей – это всего лишь 8% от этой суммы. Выплата в 1200 рублей даже меньше, чем студенческая стипендия, более того, и 10 000 рублей едва ли достигает прожиточного минимума.

Что именно нарушалось?

Первое – конституционный принцип равенства и запрет любой дискриминации (статья 19 Конституции). Фактически, различия в сумме 1 200 и 10 000 рублей основываются на необъективных и неоправданных критериях. Во-первых, юридический факт приобретения статуса инвалида I группы с детства: только принадлежность к группе инвалидов с детства позволяет получать социальную помощь в несколько раз больше, чем у другой категории лиц с инвалидностью (не с детства – 1200, а с детства – 10 000 рублей). При этом обе группы требуют одинаковых затрат и ухода. Во-вторых, характер отношений между инвалидом I группы и тем, за ним ухаживает (то есть не является родителем или опекуном). Характер таких отношений не влияет на объём расходов, которые необходимы для жизни нетрудоспособного лица и тем более для компенсации того, кто за ним ухаживает. 

Второе – право на достойную жизнь. Размер социальных выплат непосредственно влияет на уровень жизни заявителей. Согласно статье 7 (части 1) Конституции, Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Если человек не может самостоятельно обеспечить себе достойный уровень жизни в силу объективных причин, вправе рассчитывать на поддержку со стороны государства и общества – об этом не единожды говорил Конституционный Суд. Как следует из президентских указов, эти выплаты носят «компенсационный характер». Но что может компенсировать сумма в 1200 и даже в 10 000 рублей? Социальные пособия – это не только про уровень жизни человека с инвалидностью и того, кто за ним ухаживает, – это ещё и уровень жизни всей семьи. 

Очевидно, что президентские указы не справляются со своей изначальной задачей: они не компенсируют ни отсутствие дохода у тех, кто не работает и ухаживает за инвалидами, и тем более указы не позволяют обеспечивать иждивение человека с инвалидностью, одновременно дискриминируя их самих, родителей, а также тех, кто за ними ухаживает. Подчеркнём: «компенсация» в обоих указах полагается «неработающим». Это значит, что в потенциальном будущем размер пенсий тех, кто ухаживает за лицами с инвалидностью, будет существенно ниже, чем у других. Из этого следует, что дискриминация касается ещё и вопросов пенсионного обеспечения. 

Фактически, указ №175 ставит того, кто ухаживает за лицом с инвалидностью перед выбором: либо вы не работаете и содержите ребёнка-инвалида, получая 10 000 рублей, на которые обеспечить ни ребёнку, ни себе минимальные стандарты человеческого существования невозможно, считай – копейки, либо работаете, но тогда компенсация того, кто ухаживает за ребёнком инвалидом составит лишь 1200 рублей. Если же по указу №1455 ребёнок не обладает инвалидностью с детства, то компенсация составит 1200 рублей: при этом родитель, конечно, не должен работать, иначе теряет и эту компенсацию. Иными словами, они превращают человека с инвалидностью в «бремя» для родителей, «наказывая» меньшими суммами, если родитель работает и старается обеспечить достойную жизнь своему ребёнку. 

Кроме того, сумма в 1200 рублей была введена указом №1455 ещё в 2006 году и с тех пор ни разу не индексировалось. Почти та же история с суммой 1200 из указа №175 для детей-инвалидов: сумма установлена ещё в 2013 году. Самое время вспомнить поправки в Конституцию 2020 года: тогда в статью 75 добавили новую часть, которая обязывает государство проводить индексацию социальных пособий и иных социальных выплат.

Несколько слов о процедурах рассмотрения в КС

Будет нелишним напомнить: после того, как жалоба поступает в КС, она не сразу попадает на стол к судьям. Сперва её рассматривает Секретариат на предмет соответствия формальным требованиям: (1) подведомственность КС, (2) соответствие требованиям закона КС по форме, (3) исходит ли от надлежащего заявителя, (4) проверяет оплату госпошлины, (5) проверяет срок подачи жалобы и исчерпание всех средств судебной защиты. И только после этого жалоба попадает на предварительное изучение судьям КС. Если же формальные требования не соблюдаются, то секретариат уведомляет заявителя о том, что его обращение не соответствует требованиям закона. В таком случае есть два пути: снова обратиться в КС или же требовать принятия КС решения по этому вопросу. 

Именно на стадии Секретариата Суд неожиданно «развернул» жалобу.

Что ответил Секретариат?

Первое – жалоба якобы не подписана одним из заявителей – Н.А. Никитиной, матерью одного из заявителей с инвалидностью с детства. Секретариат ссылается на то, что в самом низу жалобы находятся иные инициалы – С.А. Никитиной. Соответственно, жалоба подписана неустановленным лицом и не может быть принята. Эта претензия выглядит достаточно странной по следующим причинам. 

Во-первых, жалоба подавалась через личный кабинет на сайте КС. Для того, чтобы подать жалобу, заявитель должен сперва зарегистрироваться в личном кабинете и пройти процедуру активации учетной записи. Для этого он заполняет учётную запись и прикрепляет скан паспорта. После этого можно загружать документы для обращения в КС. На этой стадии никаких претензий к жалобе заявителей не было: после подтверждения личности жалоба была успешно зарегистрирована, а электронный кабинет подтвердил факт её получения и загрузки документов.  Иными словами, если заявители сумели подать жалобу через электронный кабинет, значит их личность a priori подтверждена и КС понимает, с кем имеет дело. 

Во-вторых, КС нарушил собственный регламент: в соответствии с параграфом 22.1 Секретариат должен был в течение трёх дней после активации учётной записи проверить выполнение всех требований по заполнению электронной формы. Если у Секретариата имелись какие-то претензии к подписантам жалобы, он должен был уточнить это по истечению трёх дней. Тем не менее, никаких претензий в течение этого срока не поступало.

В-третьих, если у КС возникали сомнения в том, кто подписал жалобу, Секретариат мог просто сопоставить подпись Никитиной в паспорте и в самой жалобе. Напомню, что в распоряжении КС были сканы паспортов всех заявителей. То есть Секретариат обладал всеми данными, чтобы идентифицировать заявителей.

Более того, кроме Никитиной, жалобу подписывали по крайне мере ещё несколько человек, что явно не может служить основанием для того, чтобы признать всю жалобу не соответствующей требованиям статьи 40 закона о КС.

Второе – в отношении второй группы заявителей не подтверждается применение указа № 1455. Если первая группа заявителей, Комаровы, судились по поводу двух президентских указов, в частности, неприменения к ним положений указа №175 (то есть мать получала лишь 1200 рублей, поскольку её сын не получил инвалидность в детстве), то спор второй группы заявителей касался только указа № 175. 

Этот упрёк говорит лишь о формальном подходе и «профессионализме» тех, кто читал текст жалобы: раздел «фактические обстоятельства» жалобы содержал информацию о том, как именно заявители исчерпали все средства судебной защиты и какие указы они оспаривали. Там уже указывалось отличие двух судебных процессов и ссылки на конкретные судебные акты, которые прилагаются к жалобе. В разделе «сведения об оспариваемых нормативных актов» указываются оба президентских указа, поскольку жалоба коллективная, а конституционные дефекты обоих указов раскрываются в разделе «правовая позиция заявителей». 

Третье – якобы права матери Виктора Никитина не нарушены, а также неизвестна её правовая позиция. Честно сказать, эта «позиция» Секретариата вызвала немалое удивление. 

Во-первых, а с чего вообще Секретариат взял на себя право оценивать, чьи права нарушены, а чьи нет? Подменять КС он не вправе, как и давать юридическую оценку. 

Во-вторых, в жалобе и так содержится общая правовая позиция всех заявителей, включая Наталью Никитину, в отношении президентских указов. Позиция о том, что указ № 175 является дискриминационным, является общей как для Натальи Никитиной, её сына, так и для другой группы заявителей. Объясню простыми словами: положение нетрудоспособных людей с инвалидностью таково, что их материальное содержание непосредственно отражается на уровне жизни других членов семьи, в особенности, на уровне их достойной жизни. Сущность конституционных гарантий социальных пособий лишается всякого смысла, если они не могут обеспечить минимальные стандарты выживания. 

Видимо, эти очевидные истины были непонятны тем, кто писал формальный отказ. 

Утверждать, что права матери Никитина здесь не затрагиваются, не нарушаются и её позиция неясна – значит расписываться не только в полном непонимании проблемы, но и в сознательном желании каким-либо образом затормозить обращение в КС. Независимо от того, были эти действия сознательными, вызваны ли они просто нежеланием читать материалы заявителей, они нарушают, как минимум, право обращения в государственные органы (статья 33 Конституции), а также гарантии государственной и судебной защиты (статья 45 и 46 Конституции).

В самом ответе был ещё достаточно странный момент: Секретариат хоть и не указывает это в качестве претензии, но почему-то решает напомнить, что к жалобе нужно приложить судебные акты, а сама жалоба должна подаваться в годичный срок. Непонятно, какую цель здесь преследовал сотрудник Секретариата: увеличить объём документа или освежить память? Впрочем, все требования допустимости были выполнены. 

Как должен был поступить Секретариат КС?

Секретариат счёл, что жалоба по форме не отвечает требованиям Закона о КС (нормативное основание – пункт “б” части 2 статьи 40). Сделаем важное уточнение: жалоба не соответствует требованиям закона даже не частично, а полностью. И это очень сомнительная позиция: даже если мы согласимся с формальными претензиями, это никак не отменяет того, что в жалобе есть ещё три заявителя, чьи права нарушаются указами президента. И к их позициям и документам не было никаких претензий. Три «недостатка», о которых говорит Секретариат, не могут служить основанием для того, чтобы жалоба нарушала требования закона полностью. 

В этой ситуации Секретариат КС мог бы поступить следующим образом. Во-первых, – ещё на стадии электронной подачи документов уточнить у заявителей то, что казалось непонятным. Это обязательство предусматривает Регламент (об этом мы говорили выше). Во-вторых, Секретариат мог признать жалобу не в полной мере отвечающей требованиям Закона и предложить снова обратиться в КС после того, как недостатки будут устранены. Второй вариант широко распространён: на практике Секретариат предпочитает вступать в переписку с заявителями, чтобы избежать недопонимания (не будем забывать, что в КС очень часто обращаются люди без должной правовой грамотности или знаний конституционного права). 

Вместо этого, Секретариат решил дать оценку проблеме заявителей и сделать безапелляционные выводы. Из всего трёхстраничного ответа вообще не следует, что Секретариат вообще понял проблему. По своей форме ответ напоминает скорее формальную «отписку».

Задачи «конституционного тормоза»: вместо выводов

Претензии Секретариата уж слишком очевидно носят формальный характер. Конечно, здесь возможны два сценария. Первый – сотрудники Секретариата просто невнимательно прочитали текст жалобы и поверхностно отнеслись к проблеме. Второй – Секретариат сознательно пытается затормозить конституционную жалобу на президентские указы. В таком случае разгадка проста: кто-то не хочет, чтобы жалоба на указы Президента рассматривались сейчас в КС, чтобы даже возникало сомнение в их неконституционности. В таком случае Секретариат пошёл не только на нарушение закона о КС, но и своего же Регламента. Даже если предположить, что работники Секретариата правы и в жалобе допущены ошибки, это не отменяет простого факта: у них были вся информация, все данные и все инструменты, для того, чтобы пропустить жалобу дальше. 

Сознательная попытка любыми средствами не дать людям с инвалидностью, их родителями и тем, кто за ними ухаживает дойти до КС, – фактически, лишить их средства защиты, – выглядят как откровенные издевательства, тем более, когда КС остаётся последним средством защиты прав таких людей. 

В своей статье «Сон права рождает произвол» председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин писал: «То, что порой принимают за право, что было выдумано и принято второпях ради случайных целей и сиюминутных выгод, есть не что иное, как юридический «спам». С Валерием Дмитриевичем согласимся: сознательная попытка затормозить дело, высосать из пальца дефекты и затянуть процесс оспаривания президентских указов – самый настоящий «юридический «спам». Хуже всего, что этот спам с ноткой формалистского злорадства применяется к уязвимым категориям. Как и то, что в процессе такого затягивания один из заявителей умер, не дождавшись разбирательства. 

Что делаем дальше? Перефразируя Дантона, судиться, судиться и ещё раз судиться. Мы будем подавать жалобы по проблеме социальных пособий до тех пор, пока для этого сохраняются возможности и до тех пор, пока жалоба не будет рассмотрена.