Долгое расставание обещает встречу впереди: из каких соглашений Совета Европы вышла Россия, а участником каких – осталась


Светлана Миронова
Светлана Миронова
ведущий юрист Института, юрист Секретариата ЕСПЧ (2017-2021)

C 16 марта 2022 года Совет Европы исключил Россию из рядов своих членов, после чего в стране началась активная работа по разрыву всех связей с этой организацией. Самым решительным шагом российских властей, предпринятым после этой даты, стал законодательный отказ от исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека – соответствующий законопроект был принят в третьем чтении 7 июня. Однако менее чем через месяц после этого события стало понятно, что на этом «развод» не закончится и Россия намерена выйти из всех соглашений Совета Европы, участницей которых она стала за годы сотрудничества с организацией. Что всё это значит и остались ли соглашения, которые Россия намерена соблюдать – рассказывает Светлана Миронова.


Что случилось?

1 июля 2022 года в СМИ появилась новость о том, что премьер-министр Российской Федерации Михаил Мишустин подписал постановление о прекращении участия России в ряде соглашений Совета Европы. Постановление Правительства РФ от 28 июня 2022 года № 1155 «О прекращении участия Российской Федерации в частичных и расширенных частичных соглашениях Совета Европы» опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации.


И что всё это значит?

Ничего нового, только хорошо забытое старое.

О прекращении участия России в указанных в постановлении соглашениях было объявлено ещё в марте 2022 года, когда Россия была исключена из состава участников Совета Европы, причём инициатором такого выхода была вовсе не наша страна. 23 марта 2022 года Комитет Министров Совета Европы принял Резолюцию о правовых и финансовых последствиях прекращения членства Российской Федерации в Совете Европы, в которой указал, что Россия прекращает участие сразу в нескольких частичных и расширенных соглашениях Совета Европы:

  • Группа по международному сотрудничеству по наркотикам и зависимостям (Группа Помпиду);
  • Частичное открытое соглашение Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и технологических катастроф (EUR-OPA);
  • Европейский фонд поддержки совместного кинопроизводства и проката кинематографических и аудиовизуальных работ (Eurimages);
  • Расширенное частичное соглашение по спорту (EPAS);
  • Расширенное частичное соглашение о культурных маршрутах (EPA);
  • Расширенное частичное соглашение об обсерватории по преподаванию истории в Европе;
  • Европейская аудиовизуальная обсерватория;
  • Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия).

Постановление российского правительства лишь финализировало этот выход, признав утратившими силу соответствующие акты и отдельные положения актов правительства, а также исключив фонд Eurimages из перечня международных организаций, гранты от которых не облагаются налогом на доход.


О каких соглашениях идёт речь – можно подробнее?

Группа по международному сотрудничеству по наркотикам и зависимостям (Группа Помпиду)

Речь идёт о межправительственной платформе, созданной в 1971 году по инициативе президента Франции Жоржа Помпиду в целях борьбы с распространением и употреблением наркотиков. В 1980 году Комитет Министров Совета Европы принял резолюцию, интегрировавшую Группу Помпиду в состав организации в виде расширенного частичного соглашения. Россия вошла в состав участников группы в 1999 году, уже будучи членом Советом Европы. В настоящий момент в Группе Помпиду участвует 41 государство, включая Мексику, Марокко и Израиль.

Группа осуществляют работу по следующим направлениям:

  • разработка эффективных и основанных на доказательном подходе политик в области борьбы с наркотиками;
  • проводение тренингов для сотрудников государственных органов по борьбе с наркотиками;
  • поддержка таможенных органов и полиции в части контроля за контрабандой наркотиков воздушным транспортом;
  • обеспечение сотрудничества между государствами и частными компаниями в борьбе с перепродажей наркотических прекурсоров и онлайн-торговлей наркотиками;
  • помощь государствам в разработке и совершенствовании программы лечения и социальной реинтеграции заключенных-наркопотребителей;
  • разработка политики по предотвращению и снижению наркопотребления;
  • поддержка сотрудничества между государствами и гражданским обществом в данной сфере;
  • создание сообщества для специалистов и сотрудников низового уровня в целях обмена практическими решениями в сфере борьбы с продажей и употреблением наркотиков.

Частичное открытое соглашение Совета Европы по прогнозированию,
предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий
и технологических катастроф (
EUR-OPA)

Эта платформа для сотрудничества работает в сфере крупномасштабных стихийных и технологических бедствий между европейскими странами и странами южного Средиземноморья. Деятельность EUR-OPA направлена на снижение риска таких катастроф через их исследование, предотвращение, подготовку к ним, а также управление рисками и посткризисный анализ. EUR-OPA было создано резолюцией Комитета Министров Совета Европы в 1987 году и в настоящее время насчитывает 23 государства-участника, включая Ливан и Марокко. Россия присоединилась к данному соглашению в 1990 году, за 6 лет до вступления в СЕ.

Европейский фонд поддержки
совместного кинопроизводства и проката кинематографических
и аудиовизуальных работ (
Eurimages)

Создан в рамках Совета Европы в 1989 году c целью поддержки независимого европейского производства полнометражных, анимационных и документальных фильмов. В настоящее время в нем состоят 38 из 46 членов Совета Европы, ассоциированным членом фонда также является Канада. Россия стала участником фонда в 2011 году.

При поддержке Eurimages были созданы такие российские проекты, как «Architection» Виктора Косаковского, «Завод» Юрия Быкова, «Аритмия» Бориса Хлебникова и «Нелюбовь» Андрея Звягинцева. От фонда также получали поддержку Алексей Герман-младший, Андрей Кончаловский, Александр Сокуров и другие российские режиссеры.

Расширенное частичное соглашение по спорту (EPAS)

EPAS – это платформа для межправительственного сотрудничества в сфере спорта и построения диалога между органами власти, спортивными федерациями и неправительственными организациями. EPAS разрабатывает политики и стандарты в сфере спорта, осуществляет мониторинг за их соблюдением и помогает государствам-участникам развивать свой потенциал и обмениваться лучшими практиками.

В рамках своей деятельности EPAS касалась таких вопросов, как автономия спорта, борьба с договорными матчами, обеспечение гендерного равенства и борьба с коррупцией в спортивном руководстве. EPAS было создано резолюцией Комитета Министров Совета Европы в 2007 году. Сейчас его участниками являются 41 государство, включая Канаду, Израиль, Марокко и Беларусь. Россия вступила в EPAS в 2009 году.

Расширенное частичное соглашение о культурных маршрутах (EPA)

Создано в рамках Совета Европы в 2010 году в целях усиления потенциала Культурных маршрутов через культурное сотрудничество, устойчивое территориальное развитие и социальную сплоченность с особым акцентом на темы, имеющие символическое значение для европейской истории, культуры и ценностей, и открытие менее известных направлений. EPA способствует сохранению разнообразного наследия через тематические и альтернативные туристические тропы и культурные проекты, определяет стратегию программы Культурных маршрутов и присуждает соответствующие сертификаты Совета Европы. Россия присоединилась к соглашению в 2011 году. В настоящее время в EPA участвуют 36 стран, включая Ливан.

Расширенное частичное соглашение об обсерватории по преподаванию истории в Европе

Соглашение создано резолюцией Комитета Министров Совета Европы в 2020 году,  в том же году к нему присоединилась Россия. Миссия Обсерватории состоит в продвижении качественного образования в целях улучшения понимания демократической культуры. Обсерватория предоставляет четкую картину преподавания истории в государствах-участниках, основанную на надежных данных и информации о том, как преподается история, посредством регулярных и тематических докладов. В настоящее время участниками соглашения являются 16 государств-членов Совета Европы.

Европейская аудиовизуальная обсерватория

Обсерватория была создана в 1992 году в ответ на отсутствие чёткой информации и прозрачности в аудиовизуальной индустрии. Она занимается компаративным изучением европейской аудиовизуальной индустрии в 40 странах, а также детальным анализом национальных и региональных индустрий. Обсерватория состоит из двух департаментов, один из которых занимается анализом рынка аудиовизуальной продукции, изучает наметившиеся тренды в данном секторе и публикует информацию о его финансировании, другой – анализирует основные правовые вопросы аудиовизуального сектора и публикует отчёты об изменениях в законодательстве и прецедентных делах, затрагивающих регулирование медиа в Европе.

Россия стала участником Обсерватории в 1992 году. В настоящее время в её работе участвуют 40 стран, включая Марокко, а также Европейский Союз.

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия)

Венецианская комиссия была создана при Совете Европы в 1990 году. Сейчас в ней состоит 60 государств-членов, включая США, Алжир, Бразилию, Канаду, Чили, Коста-Рику, Израиль, Казахстан, Кыргызстан, Мексику, Марокко, Перу, Южную Корею и Тунис, а также Европейский Союз и Косово. Членство Беларуси в Венецианской комиссии было приостановлено 17 марта 2022 года.

Роль Венецианской комиссии состоит в изучении и анализе законов и законопроектов стран-участниц с целью помочь им в проведении реформ для приведения их законодательства к единым европейским стандартам с опорой на международный опыт в сфере демократии, прав человека и верховенства права. Всего Венецианская комиссия приняла более 20 заключений в отношении России, изложив своё мнение в отношении российской Конституции и законов, вносивших в неё изменения, а также законодательства о выборах, политических партиях, прокуратуре, НКО-иностранных агентах, публичных мероприятиях, ФСБ, экстремистской деятельности, запрете ЛГБТ-пропаганды среди несовершеннолетних, нежелательных организациях, Конституционном Суде РФ и т.д. Часть из них Институт переводил и публиковал для своих читателей.


Кроме того, перестав быть членом Совета Европы, Россия автоматически перестала быть и стороной Европейской хартии местного самоуправления и Европейской социальной хартии, участниками которых могут быть лишь государства-члены Совета Европы.

Европейская социальная хартия гарантирует, в отличие от Европейской конвенции по правам человека, целый ряд социальных прав, включая право на труд и различные трудовые гарантии, право на охрану здоровья, социальное обеспечение, социальную и медицинскую помощь, на жилье и защиту от нищеты и социального отторжения. Европейская хартия местного самоуправления, в свою очередь, определяет фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления.


Россия вышла из всех соглашений Совета Европы?

Если коротко, то нет.

Во-первых, Европейский суд по правам человека 22 марта 2022 года постановил, что Европейская конвенция по правам человека продолжит свое действие в отношении всех нарушений прав и свобод, совершённых Российской Федерацией вплоть до 15 сентября 2022 года, то есть в течение полугода после даты, когда СЕ принял решение об исключении России из организации.

Во-вторых, как указано в п. 6 мартовской Резолюции Комитета Министров Совета Европы, Россия продолжит своё участие в Группе государств по борьбе с коррупцией (GRECO) в урезанном формате и лишь в части, касающейся осуществления функций GRECO по Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года. Так, Россия сможет участвовать в пленарных заседаниях Группы при рассмотрении докладов о соблюдении и имплементации Россией указанной конвенции, однако не будет иметь права участвовать в обсуждении и принятии таких докладов, а также голосовать по ним.

В-третьих, Россия также сохранила свой статус наблюдателя в Комиссии Европейской фармакопеи (Европейская фармакопея – руководящий документ, используемый в странах Европы при производстве фармацевтических продуктов и содержащий описания действующих и вспомогательных веществ, а также методов анализа фармацевтических продуктов).

Кроме того, Россия остается участником ещё ряда договоров Совета Европы, в которых могут участвовать не только государства-члены организации:

  • Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты;
  • Европейская культурная конвенция;
  • Европейская конвенция об эквивалентности периодов университетского образования;
  • Европейская конвенция о выдаче;
  • Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам;
  • Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций;
  • Европейская конвенция об информации относительно иностранного законодательства;
  • Европейская конвенция об отмене легализации документов, составленных дипломатическими агентами или консульскими должностными лицами;
  • Европейская конвенция о защите животных при международной перевозке;
  • Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам;
  • Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей;
  • Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных;
  • Конвенция о передаче осужденных лиц;
  • Конвенция об охране архитектурного наследия Европы;
  • Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания;
  • Конвенция о взаимной административной помощи в налоговой области;
  • Конвенция против применения допинга;
  • Европейская конвенция об общей эквивалентности периодов университетского обучения;
  • Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности;
  • Европейская конвенция о совместном кинопроизводстве;
  • Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств;
  • Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе;
  • Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию;
  • Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма;
  • Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансирования терроризма;
  • Конвенция Совета Европы о защите детей от эксплуатации и надругательств сексуального характера;
  • Конвенция Совета Европы по контрафактной медицинской продукции и аналогичной преступной деятельности, представляющей угрозу для здравоохранения;
  • Конвенция Совета Европы по единому подходу к безопасности, защите и обслуживанию во время спортивных мероприятий, и, в частности, футбольных матчей.

Какой из этого вывод?

Исключение России из состава участников Совета Европы действительно сильно сократило возможности сотрудничества по самым разнообразным вопросам. Причём речь идёт как о влиянии самой организации и её участников на российские власти, так и обратное влияние со стороны российских государственных органов на Совет Европы: представители России более не участвуют в деятельности Комитета Министров и Парламентской ассамблеи (уставных органов Совета Европы), полномочия судьи от России в Европейском Суде по правам человека подтверждены лишь до 16 сентября 2022 года, а в секретариаты различных органов и комитетов Совета Европы больше не нанимают сотрудников с российским гражданством.

В то же время Россия осталась участником нескольких десятков соглашений и протоколов к ним, принятых в рамках Совета Европы, а значит продолжит участвовать в деятельности органов, созданных для их имплементации.

Кроме того, хотя с 16 сентября 2022 года Европейская конвенция по правам человека больше не будет распространяться на действия и решения российских властей, а Европейская социальная хартия уже перестала действовать в отношении России, последняя остается участником целого ряда соглашений, устанавливающих стандарты в сфере защиты прав человека (например, Европейская конвенция по предупреждению пыток, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, а также Конвенция о защите детей от эксплуатации и надругательств сексуального характера). Российское законодательство и правоприменительная практика в соответствующих сферах останутся предметом мониторинга органов, созданных в рамках этих соглашений. Это означает, что российские власти будут обязаны предоставлять информацию о соблюдении и имплементации стандартов Совета Европы в релевантных сферах, а также выполнять рекомендации, данные им в ответ на представленные отчёты.

В этом, наверное, и состоит хорошая новость: разрыв оказался не полным. А значит, на момент, когда вновь встанет вопрос об участии России в Совете Европы, какие-то стандарты уже будут имплементированы, тогда как для многих других проблем в сфере прав человека у нас уже будут готовые ответы в виде тех самых рекомендаций, что, на мой взгляд, облегчит проведение необходимых реформ.