Дело о «безземельных» муниципалитетах на территории национальных парков

Комментарий Владислава Чепелёва к определению Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2020 года № 2212-О/2020

29 сентября 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации принял определение № 2212-О, которым отказал в удовлетворении жалобы Администрации Тункинского района Республики Бурятия. Юрист Института права и публичной политики Владислав Чепелёв рассказывает об обстоятельствах этого дела, выявленных конституционно-правовых проблемах, позиции Конституционного Суда и о том, какие законопроекты нужно принять для решения существующих проблем.

1. Фактические обстоятельства

Тункинский район Республики Бурятия – муниципальное образование, чья территория полностью совпадает с территорией национального парка «Тункинский».

В нём располагаются 35 населённых пунктов в составе 14 сельских поселений. На их территории находится множество детских садов, школ, домов культуры и больниц в муниципальной собственности Тункинского района. Но при этом земля под этой недвижимостью ему не принадлежит. В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33‑ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об ООПТ) и пунктом 6 статьи 95 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) земельные участки в границах национальных парков относятся к исключительной федеральной собственности. Следовательно, зарегистрировать право собственности муниципального района на данные земельные участки невозможно.

Из-за невозможности признать право муниципальной собственности школы Тункинского района неоднократно привлекались к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка. Более того, Тункинский район не может передать муниципальным образованиям земельный участок на праве постоянного бессрочного пользования, поскольку он не уполномочен распоряжаться федеральной собственностью. Также для введения в эксплуатацию какой-либо постройки муниципалитет вынужден через суд признавать право собственности на неё как на самовольную постройку в порядке статьи 222 Гражданского кодекса России.

В 2019 году Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с исковым заявлением о признании права собственности на земельные участки под муниципальными детскими садами и школами.

Однако 7 июня 2019 года Арбитражный суд Республики Бурятия отказал в удовлетворении требований Администрации, указав, что все земли в границах Тункинского района относятся к землям особо охраняемых природных территорий, то есть к федеральной собственности. Более того, право федеральной собственности возникло до создания муниципального образования.

Арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций, а также Верховный Суд РФ оставили решение суда первой инстанции в силе и поддержали приведённые выше аргументы (информация о движении дела и тексты судебных актов доступны в картотеке арбитражных дел).

2. Конституционно-правовые проблемы

Юристы Института права и публичной политики готовили конституционную жалобу по настоящему делу в защиту прав Администрации. В этой жалобе были приведены следующие аргументы в обоснование нарушения прав Заявителя.

2.1. Невозможность признать право муниципальной собственности на земельные участки под муниципальными зданиями, сооружениями в пределах национального парка ограничивает право на самостоятельное решение вопросов местного значения

Право на осуществление местного самоуправления вытекает из статьи 12 и главы 8 Конституции. Как указал Конституционный Суд в определении от 12 апреля 2005 года № 142‑О, федеральный законодатель не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы местного значения. Иное означало бы умаление права населения муниципальных образований в их стремлении к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни. В муниципальной собственности же, исходя из необходимости обеспечения интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач (постановление от 20 декабря 2010 года № 22‑П).

В деле Тункинского района ограничение права на осуществление местного самоуправления проявилось в следующем:

• для решения вопросов местного значения Администрации приходится предпринимать больше усилий, чем другим муниципальным образованиям (например, дополнительно обращаться в суд для признания права собственности на здание);
• муниципальные школы Тункинского района привлекаются к административной ответственности за самовольное занятие земельных участков;
• муниципальные школы постоянно рискуют не получить лицензию на осуществление образовательной деятельности. Одним из лицензионных требований является «наличие на праве собственности или ином законном основании…территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности». Отсутствие земельного участка на каком-либо праве влечёт нарушение приведённого лицензионного требования. Передать же земельный участок муниципальной школе Администрация не может, потому что участок не принадлежит муниципалитету.

Несоразмерным же такое ограничение делает то, что цели охраны природы можно было достичь иным, менее обременительным способом.

2.2. Цель охраны природы может быть достигнута путём использования менее обременительных средств

Оспариваемые Администрацией нормы Закона об ООПТ и ЗК РФ относят к федеральной собственности все земельные участки только в связи с их нахождением в границах национального парка. Фактическое природоохранное значение земельных участков не принимается в расчёт. При этом на землях населённых пунктов не исключается, например, строительство зданий и сооружений. Само по себе нахождение в федеральной собственности отдельных земель не способствует лучшей охране экосистемы, ведь в населённом пункте так или иначе происходит застройка территории.

Конституционный Суд в пункте 3.1 определения от 8 декабря 2015 года № 2742‑О не исключил, возможность предоставления земельных участков, находящихся в пределах национального парка, но не имеющих самостоятельного особого природоохранного значения (в частности, из состава земель населённых пунктов и земель сельскохозяйственного назначения), даже в собственность граждан.

Качественная характеристика земель национального парка предусмотрена положениями статьи 15 Закона об ООПТ. В пункте 1 настоящей статьи перечислены все существующие зоны национального парка. Площадь заповедной зоны и особо охраняемой зоны не подлежит уменьшению.

Именно эти 2 зоны обладают самостоятельным природоохранным значением, на что указывают слова «для сохранения природной среды в естественном состоянии» в определении этих зон. Земельные участки под зданиями образовательных учреждений не выполняют специальных природоохранных функций.

Более того, цель охраны окружающей среды достигается существованием ряда иных ограничений и предписаний:

• получение разрешений на строительство и реконструкцию зданий, строений и сооружений только в том органе власти, в ведении которого находится особо охраняемая природная территория;
• запрет на разведку и разработку полезных ископаемых и иные неэкологичные виды деятельности, перечисленные в пункте 2 статьи 15 Закона об ООПТ;
• обязательное согласование любой социальной-экономической деятельности хозяйствующих субъектов и проектов развития населённых пунктов, находящихся на территории национальных парков, с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся национальные парки.

2.3. Муниципальные образования на территории национальных парков поставлены в неравное положение с иными муниципальными образованиями

Конституционный Суд в постановлении от 16 октября 1997 года № 14‑П сформировал правовую позицию, согласно которой муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства должны пользоваться одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Принцип равенства прав муниципальных образований является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (постановление от 29 марта 2011 года № 2‑П).

Муниципальные образования на территории национальных парков (как Тункинский район) поставлены в неравное положение с иными муниципальными образованиями. Такое неравное положение не может быть признано обоснованным по тем же основаниям, что и ограничение прав не может быть признано соразмерным.

Трудности муниципалитета со строительством и введением в эксплуатацию общественно значимых объектов, бесспорно, накладывают свой отпечаток на объём прав жителей данного муниципального образования. Так, усложнён порядок получения разрешений на строительство относительно других муниципальных образований. Школы постоянно рискуют не получить лицензию или её лишиться, что влияет на реализацию права на образование. Более того, всё вышеперечисленное ограничивает право граждан пользоваться учреждениями социальной направленности на территории Тункинского района.

Все приведённые доводы, в конечном счёте, показывают необходимость оценить, насколько такие ограничения прав Администрации на решение вопросов местного значения и различия между муниципалитетами соответствуют Конституции.

3. Аргументация Конституционного Суда

Конституционный Суд отказал в принятии жалобы Администрации Тункинского района к рассмотрению, поскольку оспариваемые нормы ЗК РФ и Закона об ООПТ не нарушают её конституционные права и свободы. В обоснование своего вывода Конституционный Суд привёл два основных довода:

1. национальный парк является «цельной экосистемой, требующей единого комплексного обслуживания». Отнесение всех земель в границах национальных парков к федеральной собственности позволяет обеспечить надлежащую охрану национальных парков, их функционирование и развитие как объектов общенационального достояния за счёт средств федерального бюджета в интересах всего населения Российской Федерации;
2. ряд норм (в частности, статья 271 Гражданского кодекса России) предоставляют гарантии собственникам зданий, сооружений, расположенных на чужих земельных участках.

Другими словами, Конституционный Суд посчитал, что разграничение государственной и муниципальной собственности находится в компетенции законодателя. Существующих норм достаточно, чтобы все муниципальные образования полноценно могли решать вопросы местного значения.

Бесспорно, как позиция Конституционного Суда, так и позиция Администрации не лишены права на существование. При этом очевидно, что Конституционный Суд решил не вдаваться в подробности правового статуса отдельных зон национального парка. Конституционный Суд пошёл по простому пути: национальный парк нельзя делить на подтерритории, нужно рассматривать его как цельную экосистему. Категории земель не имеют значения; важно именно их нахождение в границах некой большой особо охраняемой природной территории.

Вызывает настороженность, что Конституционный Суд «подменил» публично-правовую аргументацию Администрации аргументацией частно-правовой (ссылка на Гражданский кодекс РФ). То есть Конституционный Суд не оценивал, насколько в действительности затруднено решение вопросов местного значения в Тункинском районе и не придал значение факту привлечения муниципальных учреждений к административной ответственности. Более того, статья 271 Гражданского кодекса РФ предоставляет гарантии именно для собственника здания, то есть для муниципалитета. Иначе говоря, у муниципалитета появляется право пользования земельным участком под муниципальным зданием; при этом пользователь участка не может его предоставить на каком-либо праве подконтрольному учреждению.

Из определения № 2212-О можно сделать вывод, что Конституционный Суд полноценно провёл лишь первую часть теста на пропорциональность ограничений конституционных прав. Конституционный Суд установил наличие правомерной цели ограничения. К сожалению, Конституционный Суд не оценил обоснованность различий между муниципальными образованиями и средства, которыми достигается цель охраны природы.

4. О законопроектах, направленных на решение проблем

Несмотря на вывод Конституционного Суда об отсутствии нарушения конституционных прав Администрации, обозначенные проблемы никуда не делись и их всё так же надо решать. Это подтверждается и активной законопроектной работой. На сегодняшний день в первом чтении принят законопроект № 974393-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В законопроекте предлагается допустить передачу земель населённых пунктов в собственность субъектов России и муниципальных образований. Далее муниципалитеты смогут передавать земельные участки в пользование гражданам и юридическим лицам, что позволило бы избежать проблем, с которыми столкнулись, например, муниципальные школы Тункинского района.

В пояснительной записке авторы законопроекта обозначили ограничения, которые претерпевают и люди, и власть на местном уровне:

Люди, проживающие в национальных парках, не могут получить землю для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства, региональные власти и органы местного самоуправления не могут реализовать социально-экономические программы и меры поддержки населения (строительство больниц, школ, детских садов), программы по расселению ветхого жилья. Существует множество и других ограничений, что приводит к постоянному росту социальной напряжённости.

Законопроект, безусловно, нуждается в доработке, но ключевая идея заслуживает исключительно поддержки. Муниципальные образования и граждане не должны лишаться правовых гарантий только по той причине, что они проживают на территории национального парка. Существующие ограничения и деление национальных парков на зоны сами по себе позволяют обеспечить охрану природы, сохранение цельной экосистемы. Возможность муниципалитетов приобретать земельные участки в собственность, пользоваться ими с соблюдением всех ограничений в той же степени обеспечит достижение правомерной цели охраны природы.

***

В заключение хотелось бы выразить сдержанный оптимизм и надежду на разрешение правовой неопределённости с землями муниципальных образований в пределах особо охраняемых природных территорий. Конституционный Суд не взялся за решение этой проблемы, оставив такие муниципальные образования в «подвешенном» состоянии. Теперь «ход» остаётся за законодателем.