Электронное голосование и голосование по почте – мнения экспертов

В среду, 13 мая, Государственная Дума Российской Федерации приняла в третьем чтении законопроект, позволяющий проводить голосование в электронном формате и по почте. О том, как возникали поправки в закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», о новых форматах голосования, перспективах нововведений и опыте дистанционного голосования рассказывают электоральный юрист Евгений Порошин и политолог Александр Кынев.

1. О законодательной процедуре

Евгений Порошин: Начнём с того, что в последние дни внезапно и резко возобновилась существенная правка избирательного законодательства – сегодняшние изменения далеко не единственные. 12 мая было рассмотрение другого законопроекта, куда также во втором чтении внесли поправки, не связанные с изначальной тематикой проекта – речь о запрете баллотироваться для лиц с судимостями за преступления средней тяжести. И законопроект от 12 мая, и законопроект от 13 мая изначально были про другое. Первый касался изменения границ избирательных округов, второй – вообще-то был про сбор подписей.

В обоих случаях на этапе сбора поправок ко второму чтению были внесены предложения, которые изменили суть законопроектов. То есть, был проект про сбор подписей – стал ещё и про дистанционное голосование, был про округа – стал про очередные избирательные цензы. Это серьёзный дефект с точки зрения законодательной процедуры. По идее, при принятии законопроекта в первом чтении утверждается его концепция. Дальше проект можно подправить на этапе второго чтения и окончательно принять в рамках третьего. У нас же в рамках второго чтения принципиально меняется уже утвержденная концепция законопроекта. Это к слову о качестве законодательного процесса.

Александр Кынев: У нас сложилась практика, в рамках которой в закон, который изначально был об одном, вносятся за время принятия поправки совсем о другом. И новые запреты баллотироваться по статьям средней тяжести даже после снятия судимости новый тому пример. Таких примеров достаточно много – можно вспомнить 2012-й год, когда в закон, вводивший выборность глав регионов по системе муниципального фильтра, были добавлены нормы, ограничивающие избирательное право вообще по всем выборам. Они касались не только губернаторских, но и вообще любых выборов в стране. Именно тогда ввели запрет избираться для тех, у кого была судимость по тяжким и особо тяжким статьям – сначала пожизненно, потом это правило пересмотрели после решения Конституционного Суда.

3 февраля 2015 года был принят законопроект, первоначально предложенный только с целью внесения поправок в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», и он был посвящён запрету на участие в досрочных выборах органов МСУ депутатов, виновных в данном досрочном роспуске конкретного местного совета. Однако при голосовании данного законопроекта во втором чтении 20 января 2015 года в него внезапно были внесены публично не обсуждавшиеся новые поправки, не имевшие к первоначальному проекту никакого отношения и фактически завершающие инкорпорирование руководства муниципальных образований в систему государственной власти. При этом объем изначального текста законопроекта вырос в разы. Хотя формально законопроект назывался «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», теперь в нем изменялись в первую очередь другие статьи другого закона («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно статья 36). Аналогичная схема, когда в законопроект во втором чтении без широкого публичного общественного обсуждения вносятся фундаментальные поправки, более важные, чем изначальный текст законопроекта, была реализована также в 2006 году при отмене порога явки. К глубокому сожалению, это стало нормой. Например, закон «О поправке к Конституции» тоже содержит огромное количество разных поправок, хотя в названии всего одна. Сложилась вот такая дурная практика правоприменения.

2. О роли ЦИК в предлагаемых поправках

Евгений Порошин: К самому законопроекту тоже есть много вопросов. Тут и ещё большая регламентация сбора подписей, и свежие идеи по защите здоровья избирателей путём досрочного голосования, и проецирование идеи досрочного надомного голосования с Общероссийского голосования по поправкам в Конституцию на обычные выборы. Но, безусловно, самое принципиальное нововведение – это возможность проведения дистанционного электронного голосования и голосования по почте. Изменения вносятся буквально в две статьи Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Во-первых, появляется сам термин «дистанционное электронное голосование» – это голосование с использованием программного обеспечения и без бумажного бюллетеня. Во-вторых, в законе появляется «чудесная» отсылочная норма о том, что при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, референдумов и так далее, «в случаях и порядке, установленных Центральной избирательной комиссией РФ», может быть предусмотрена возможность проведения голосования по почте, а также электронного голосования. Аналогичная отсылочная норма вводится и в Закон о выборах депутатов Госдумы. То есть в федеральное законодательство вводится электронное голосование и голосование по почте, а их процедура остаётся непрописанной.

Закон «Об основных гарантиях избирательных прав…», как и остальные наши электоральные законы, представляет собой детальную инструкцию по порядку проведения выборов, – и тут возникает подобное исключение.

Не понятно, ни в каких случаях ЦИК может провести дистанционное голосование, ни как будет соотноситься его порядок, принимаемый опять же ЦИКом, с той процедурой, которая уже есть в законе.

Повторюсь, в законе эта процедура достаточно детально прописана. И при всех её изъянах, в ней есть механизмы защиты от фальсификаций. Да, они работают плохо. Да, им есть противодействие. Да, потом в судах трудно доказать нарушения. Но тем не менее, эти механизмы есть – есть процедура назначения наблюдателей, прописаны их полномочия, есть члены комиссий с правом совещательного голоса со своими полномочиями, прописана процедура надомного голосования – как оно происходит, какие документы при его проведении должны быть оформлены, – детально прописан подсчет голосов и многое другое. В предлагаемой же новелле есть только отсылка к ЦИКу. А как ЦИК может регламентировать процедуру голосования, мы уже увидели – когда ЦИК принимал положения о проведении общероссийского голосования по поправкам в Конституцию. Тогда ЦИК решил существенно упростить процедуру: сократить протокол об итогах голосования, ограничить возможности наблюдения и так далее. Об этом подробно писал «Голос».

Проблема в том, что электронное голосование и голосование по почте будут проводиться по непонятным правилам. По процедуре, которая будет установлена не законом, а подзаконным актом ЦИКа (который, по-хорошему, такие акты принимать не должен). На него непонятным образом навешиваются полномочия по принятию такого акта, а в каком виде он будет принят – неизвестно. Как будет осуществляться наблюдение? Будет ли вообще возможен общественный контроль? Не ясно. В законодательстве появляется коллизия: есть детализированная процедура по проведению голосования, подсчёту голосов и определению результатов, прописанная в Законе, но в том же Законе открывается окно для создания ЦИКом отдельной процедуры.

3. О дистанционном голосовании

Александр Кынев: Что касается содержимого предлагаемых поправок, то помимо новых запретов баллотироваться в прошлом осужденным, в том числе за участие в митингах, они все уже в какой-то степени в законодательстве присутствуют. Возьмём закон о возможности дистанционного голосования – он уже был принят как экспериментальный и касался выборов в Мосгордуму. Применялся в трёх округах. Напомню, что это закончилось большим скандалом – именно данные электронного голосования позволили изменить победителей. Если бы его не было, то во всех трёх округах могли бы быть другие депутаты. Это позволяет подозревать систему в злоупотреблениях – от прямых фальсификаций до принуждения определённых категорий граждан к голосованию.

Голосование по почте у нас предусмотрено достаточно давно, эта опция отдаётся на усмотрение регионов. Три региона применяли такой формат голосования: Санкт-Петербург, Мурманская область и Свердловская область. По сути дела, везде оно оказалось бесполезным. Например, в 2011-м году голосование по почте проходило в Мурманской области. Избирателям было направлено 1 370 бюллетеней, а возвращено – 489, что составило 0,4% от явки по всему региону. В том же году в Санкт-Петербурге: избирателям были направлены почтой 2 558 бюллетеней, а использовали для голосования только 1 564. Это 0,13% явки. Третий регион – Свердловская область, 2008 год. Направлено – 40, выслано заполненными – 34 [1].

Электронное голосование уже было опробовано в Москве. Я думаю, что система будет схожей. Как показывает практика, правоприменение в таких вопросах утверждается на уровне Центральной Избирательной Комиссии: этот орган закрывает все неясные места в законе своими разъяснениями (которые тоже не всегда понятны). На мой взгляд, это тоже плохая история – категорически неправильно в закон об одном во время чтений включать поправки с совсем другим содержанием. Этого не должно происходить. Если вы приходите в гости, то вы приходите в гости, а не для того, чтобы кого-то в ходе визита ограбить или сделать ещё что-то нехорошее.

По поводу правоприменения – голосование по почте использовалось в 2011-м году и не дало никакого эффекта. Электронное голосование эффект дало, но эффект негативный.

Хочу напомнить, что из тех стран, которые применяли электронное голосование, почти все от этой процедуры отказались, потому что везде были высказаны существенные претензии к прозрачности системы и её способности противостоять взломам.

Отказались и Нидерланды, и Норвегия, и даже в Эстонии, где оно применялось наиболее массово, – там также недавно была высказана серьёзная критика после скандала с утечкой данных. Отмечу, что Эстония по количеству избирателей сопоставима с небольшим российским регионом. Странно ориентироваться на маленькую и очень хорошо информационно продвинутую страну в условиях огромной России. У нас сейчас даже большие дорогостоящие проекты периодически «падают», зависают и неправильно работают, а продажа баз данных превратилась в привычную часть российской экономической жизни – от баз регистраций в государственных органах до клиентских баз банков и торговых сетей. Говорить о защите каких-то электронных сервисов в таких условиях не приходится.

Евгений Порошин: В прошлом году на выборах в Мосгордуму проводился эксперимент по электронному голосованию – по одному «электронному участку» в трёх избирательных округах. Споры о том, успешен ли был этот эксперимент, ведутся до сих пор. Система не работала примерно треть от общего времени голосования, в ней каким-то непонятным образом возникали голоса, непонятен механизм контроля, само приложение правилось чуть ли не прямо на ходу – спорных моментов достаточно. О выявленных в ходе эксперимента проблемах можно прочитать в большом докладе Романа Юнемана. И многие эксперты, мягко говоря, сильно не одобряют даже идею расширения эксперимента, не говоря уж о полномасштабном введении электронного голосования, тем более на федеральном уровне.

С голосованием по почте та же проблема, что и с электронным голосованием. Как вести наблюдение? Какие будут основания для проведения ЦИКом голосования по почте? По каким основаниям человек сможет воспользоваться этой опцией? Тут бесконечное количество вопросов, на которые пока нет ответов. В законопроекте сейчас не прописано ничего, при этом второе чтение уже прошло, а на этапе третьего чтения поправки в законопроект вноситься уже не будут – его либо примут, либо нет. Поэтому в каком виде голосование по почте в итоге будет реализовано – опять же неизвестно. Оглядываясь на прошлогодний эксперимент с электронным голосованием, я думаю, что хорошего ожидать не приходится.

[1] Подробнее: Выборы региональных парламентов в России 2009-2013. От партизации к персонализации / А. В. Кынев. – М.: Центр “Панорама”, 2014.