Игра в напёрстки с Конституционным Судом: дело науки конституционного права против статуса иноагента

Институт права и публичной политики – старейшая в России научно-экспертная организация в области конституционного и международного права. За её плечами не только научные исследования, уникальные издательские продукты, но и стратегическая судебная практика: кейсы, которые оказывали решающее влияние как на законодателя, так и на правоприменение. 

Летом 2021 года Институт был включён в реестр иноагентов. Основания – политическая деятельность. По мнению Минюста, научно-экспертные заключения amicus curiae в Конституционный Суд, аналитические доклады, экспертные заключения, семинары, дискуссии и круглые столы, даже обращения в госорганы и так далее – это политическая деятельность. Подробнее об обстоятельствах дела и судах можно прочитать на карточке дела на сайте.

В ноябре 2023 года Институт обратился в Конституционный Суд с жалобой: законодательная дефиниция “политической деятельности” полностью совпадает с определением научной деятельности в сфере конституционного права. Это значит, что Дамоклов меч иноагентского статуса висит не только над научными организациями, но и над учёными, исследователями или экспертами, говоря ещё проще – в зоне риска все, кто занимаются конституционным правом на академическом уровне. 

Суд вынес отказное определение. В этом решении нет ни одного ответа (даже близко) на поставленную проблему. Мы поставили перед судом девять вопросов о конституционности положений закона об НКО и закона об иностранном влиянии. Но 80% текста решений – это (само)цитирование позиций, которые не имеют никакого отношения к проблеме. Слово “наука” упоминается в решении только один раз, “научная деятельность” – дважды, и оба случая – просто чтобы пересказать позицию заявителя или процитировать свою старую позицию, но не чтобы ответить по существу. И это при том, что фокус жалобы – проблема научной деятельности. 

В общем, в деле “конституционное право v. Конституционный Суд” победил последний. Но это победа фокусника в игре в напёрстки. Разбираемся.

 

Наука и политика – близнецы-братья?

Основной фокус жалобы – закон не позволяет разграничить научную и политическую деятельность. Дефиниция политической деятельности и её формы полностью совпадают с научной деятельностью и её формами. Хотя закон и предусматривает оговорку, что наука не может быть политической, правоприменитель отказывается проводить разграничение между политической и научной деятельностью и полностью доверяет квалификации Минюста. 

Например, закон определяет политическую деятельность как любую деятельность в таких сферах – госстроительство, федерализм, защита основ конституционного строя, развития политической деятельности, деятельности органов публичной власти и т.д. Формы – публичные дебаты, дискуссии, выступления, обращения к органам власти, распространение мнений о решениях, принимаемых органами власти, а также формирование общественно-политических взглядов и убеждений. 

Перечисленные сферы “политической деятельности” полностью охватываются наукой конституционного права. В науке устоялся подход, который предусматривает, что политическая сфера и политические отношения входят в предмет конституционного права. Например, С.А. Авакьян писал, что «общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, можно назвать политическими отношениями», а роль конституционного права – создать основы для всех политических отношений в обществ. О.Н. Кутафин писал, что : «конституционное право регулирует политические отношения, связанные с государственным устройством России». Экс-судья КС М. В. Баглай также  говорил, что «Конституционное право теснее всех других отраслей связано с политикой и политической системой», а А.Н. Кокотов указывал, что «предметом конституционного права <…> выступает не государство, а политическая система, включающая в качестве своего ядра государство в той части, в какой оно воплощает высшую власть».

Иными словами, разделить “науку” и “политику” чрезвычайно сложно даже на концептуальном уровне. Политология вовсе исходит из того, что политическая деятельность – это больше про завоевание и удержание власти, а не про научные доклады и исследования, которые влияют на политических акторов.

 

Заключения amicus curiae в Конституционный Суд: если друг оказался вдруг, и не друг, и не враг, а так…

Этому факту нужно уделить больше внимания. Как говорится, хорошее повтори и ещё раз повтори: Минюст счёл политической деятельностью подачу научно-экспертных заключений amicus curiae в Конституционный Суд. Сами заключения – разновидность прикладных исследований, которые содержат углублённый правовой анализ конституционно-правовой проблемы. Их цель – предоставить КС результаты научного исследования по поднимаемым проблемам в жалобах заявителей. 

Ирония здесь в другом. До 10 октября 2017 года Регламент КС не просто предусматривал возможность подачу таких инициативных заключений, но согласно пункту 1 параграфа 34.1 устанавливал, что научные организации, которые осуществляют деятельность в сфере права, граждане, осуществляющие научную деятельность в сфере права, могут представить инициативное научное заключение по делу, рассматриваемому КС. Инициативное научное заключение, приобщается к материалам дела, направляется судьей-докладчиком судьям Конституционного Суда и сторонам. Все инициативные заключения Института были приобщены к материалам дела и, должно быть, до сих пор хранятся в анналах Суда. 

Признавая “амикусы” политической деятельностью, законодатель ставит под угрозу любое взаимодействие с Конституционным Судом опасным, в первую очередь, для самих заявителей, и, конечно, для тех преподавателей и кафедр, которые готовят такие заключения по запросу суда. В зоне риска фактически окружение судей Конституционного Суда – академическое сообщество. Понимая все угрозы, мы поставили это одной из центральных проблем нашей жалобы. Забегая наперёд: одна из центральных проблем жалобы даже не упоминается в тексте отказного определения. КС нарочито её игнорирует. Как говорится, if I ignore it, maybe it will go away.

 

Новый фокус конституционно-правовой проблемы

Иноагенты уже ходили в Конституционный Суд с 2014 года: НКО-иноагенты, СМИ-иноагенты, физические лица и так далее. Но главное отличие этой жалобы от всех остальных – это фокус на проблему умаления прав научной организации этим статусом. Мы говорим о том, что статус иноагента именно умаляет (часть 2 статьи 55 Конституции) права научных организаций, а также умаляет свободу научного творчества.

Как правило, КС и заявители рассматривают статус иноагента как ограничение права (часть 3 статьи 55 Конституции), то есть само право никуда не исчезает, а лишь продолжает существовать, но с рядом ограничений. В таких случаях КС обычно либо вовсе не говорит об ограничениях, либо соглашается с тем, что они допустимы и соразмерны. В случае с угрозой научной деятельности, конечно, всё не так. Статус иноагентов для научных организаций означает, что институциональные возможности организации сокращаются настолько, что заниматься научной деятельностью становится невозможно и слишком обременительно. 

В условиях, когда умаляются права и свободы, проверка на пропорциональность невозможна: в данном случае конституционность вводимых мер требует проверки не обременительных процедур и «пошагового» теста на их пропорциональность, а содержания самого по себе признания научной деятельности политической – как несовместимого с целым рядом конституционных прав и свобод. Иными словами, оценка на соразмерность в данном случае не может иметь места, поскольку основное содержание права уже нарушено.

Умаление подкрепляется ещё и невозможностью защищаться в судах. Решение Минюста носит для них «преюдициальный» характер: суды автоматически принимают аргументы без каких-либо дополнительных доказательств, объяснений или экспертиз. При этом организация обязана доказывать собственную невиновность и ошибочность включения в реестр иноагентов. Судебная проверка сводится лишь к формальному подтверждению полномочий госорганов.

 

Подставь левую щеку или повторение – не мать учения?

В 2014 году Конституционный Суд вынес постановление по делу об иноагентах. Именно позиции из этого решения КС цитирует на 6 из 8 страниц определения по делу Института. Тем не менее, в решении 2014 года была важная оговорка: «какими бы ни были источники денежных и иных материальных средств некоммерческих организаций, если цели их деятельности не выходят за рамки указанных областей, они не могут считаться выполняющими функции иностранного агента». Иными словами, КС сказал: научная деятельность даже при наличии иностранных средств, не может считаться политикой. 

Дальше – простая арифметика. Решения и позиции КС – обязательны. Законодатель должен был внести изменения, чтобы исполнить позицию КС и защитить научные организации. Но за 9 лет законодатель не сделал ничего. Более того, он ухудшил положение научных организаций. В новом законе об иностранном влиянии появилась оговорка: наука не является политической деятельностью лишь при условии, что она не противоречит национальным интересам, основам правопорядка и конституционным ценностям. 

Следовательно, мы можем говорить о неисполнении решения КС и  преодолении законодателем позиции Суда. Ухудшив положение научных организаций, законодатель дал КС пощёчину. Но вместо того, чтобы скорректировать подход и ответить на проблему неисполнения его же решений, “встряхнуть” законодателя и правоприменителя, КС делает вид, что проблемы нет и его позиция исполняется. И просто цитирует то же самое постановление, игнорируя факт изменившихся обстоятельств. 

 

Побеждая в игре в напёрстки: какое решение вынес Конституционный Суд?

Конституционный Суд не просто не ответил ни на один вопрос жалобы, но и даже не смог грамотно его воспроизвести на первых страницах. На этом решение можно было бы и не читать: в большинстве своём оно состоит из повторения позиции из постановления 2014 года. Практически на 8 страницах КС просто говорит про вещи, которые мы вообще перед ним не ставили: про публичные мероприятия, про презумпцию законности действий НКО, про прозрачность. Но игнорирует главное. Давайте ещё раз подчеркнём: дефиниция политической деятельности закона об иноагентах не позволяет разграничить её с наукой конституционного права. Наука конституционного права – в зоне риска, как все преподаватели, эксперты и специалисты. Но что на эти очевидные угрозы отвечает КС? Ничего.

Несмотря на то, что в решении отсутствует какая-либо содержательная составляющая (даже попытка ответить хоть на что-то), КС де-факто встаёт на сторону государства. Тем самым, одобряется практика того, что включать в реестр иноагентов можно даже за подачу заключений amicus curiae в Конституционный Суд и любую научную активность в области права. 

Решение Конституционного Суда также напоминает злорадство и глумление: аргументы жалобы просто игнорируются, а в тексте решения Суд вообще отвечает не на вопросы жалобы. В самом конце решения КС снова воспроизводит позицию о том, что наука не может быть политической деятельностью, но без применения к нашему делу и не в качестве ответа на аргумент. Кстати, это – первый и единственный раз, когда КС всё-таки упоминает слов “наука” и то, что наука не может считаться политикой.

Этот отказ носит более глубокий характер и бьёт по самому КС. Суд фактически подтвердил, что законодатель может не исполнять и игнорировать его же позиции, обращая их смысл в противоположный. И это подтачивает институциональную основу Конституционного Суда.

 

Вместо выводов: почему Институт права и публичной политики всё-таки победил?

Побеждая в игре в напёрстки, судьи не учли, что Институт, в первую очередь, это не столько организация, сколько люди – сотни кадров, экспертов и специалистов, в самых различных отраслях, “стартом” для которых был Институт. Это ещё и интеллектуальное наследие: научные исследования, журналы, практические пособия для адвокатов и журналистов, кейсбуки и другие материалы. Это наследие, а – и люди как самое ценное из него, – всегда будет частью современного юридического мира. И никакие злорадства победителя в игре в напёрстки этого не изменят. Твёрдо и чётко.