Комментарий Вадима Зарипова решения Конституционного Суда России по вопросу защиты прав налогоплательщиков

Постановлением от 31.03.2015 № 6-П Конституционный Суд признал допустимым обжалование писем Федеральной налоговой службы в Верховном Суде и предписал законодателю установить особенности обжалования разъяснений федеральных органов исполнительной власти. Принятое решение требует профессионального обсуждения и реализации.

Постановление Конституционного Суда от 31.03.2015 № 6-П (далее – Постановление), подтвердив возможность оспаривания писем ФНС, позволило разрешить одну из застарелых проблем налогового права и налоговой практики, спор о спорах [1] – вопросы о подведомственности и подсудности дел об обжаловании указанных писем. Эти вопросы возникли 20 лет назад, когда налоговые отношения фактически регулировались письмами и телеграммами Госналогслужбы. Мне лично уже тогда хотелось понять, можно ли эти «руководящие разъяснения» оспорить, потому что добрая их половина противоречила если не законодательству (его просто не было), то здравому смыслу и экономической логике.

В то же время, в Постановлении затрагиваются базовые вопросы теории права и правовой науки:

1) о понятии нормативного акта;

2) о понятии официального разъяснения;

3) о том, можно ли оспаривать официальные разъяснения государственных органов в суде, а если можно, то в каком (родовая подсудность).

И выводы, приведенные в решении, и особые мнения к нему судей Конституционного Суда свидетельствуют о необходимости приступить к осмыслению новой реальности.

Не пересказывая фабулу дела и текст Постановления, мне бы хотелось дать свой, может быть в чем-то даже предвзятый и субъективный, как всякого заинтересованного лица, комментарий.

1. Когда разъяснения приобретают нормативный характер

Письма федеральных органов исполнительной власти (далее также – ФОИВ) не должны являться и не являются в массе своей нормативными актами. К сожалению, нередко встречаются досадные исключения, свидетельством чему служат более 20 решений ВАС РФ о признании писем Министерства по налогам и сборам, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, ФНС, Федеральной таможенной службы и Федеральной антимонопольной службы не соответствующими закону и недействительными [2]. Все эти дела – примеры того, как государственный орган, взявший на себя роль глашатая воли законодателя, донес эту волю до правоприменителя и других заинтересованных лиц неадекватно, искаженно: что-то упустил из виду, о каких-то обстоятельствах умолчал, что-то добавил «от себя». В результате таких действий возникает «содержательный зазор» между действительной волей законодателя и его трактовкой в официальном разъяснении.

Такой «зазор» по сути создает новую норму, поскольку транслируемое правоприменителю и другим лицам правило поведения:

1) касается широкого, неограниченного, неопределенного круга лиц (это связано с нормативной природой самого толкуемого акта);

2) обязательно (это связано, как правило, с контрольными и другими властными полномочиями, т.е. с государственной силой принуждения).

Без сомнения, такие случаи должны пресекаться, поскольку:

1) нарушается принцип разделения властей (орган исполнительной власти присваивает законодательные функции и полномочия);

2) на участников отношений возлагаются новые обязанности, для них создаются новые ограничения и препятствия реализации прав и т.п.

Подобные наросты на теле права можно отсекать только скальпелем судебных решений, потому что других механизмов обжалования нет: обжаловать письма федеральных министерств и ведомств нельзя ни в Правительство, ни Президенту, ни в иные органы власти в административном порядке.

2. О роли официальных разъяснений в правовом регулировании

Существуют разные мнения о пользе и вреде разъяснений, которые в различной форме исходят от органов исполнительной власти. Звучат даже предложения запретить подобные разъяснения.

По моему мнению, практика писем-разъяснений и ответов на запросы о применении законодательства заслуживает одобрения и поддержки, поскольку позволяет гражданам и организациям заранее узнать позицию контролирующих органов и сообразно ей планировать свою деятельность, принимать управленческие решения. Большая степень определенности правоотношений способствует предотвращению непреднамеренных нарушений закона, особенно при изменении законодательства.

Следует отметить, что действующее законодательство признает наличие официальных разъяснений. Так, согласно ст. 74 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – Закон о КС) Конституционный Суд при принятии решения по делу оценивает не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием.

Сегодня официальное разъяснение нормативных актов – это огромная сфера юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, т.е. деятельности, порождающей правовые последствия. Так, в год ФНС выпускает порядка трехсот разъясняющих писем, Минфин – от двух до трех тысяч. Эти письменные разъяснения непосредственно влияют на права налогоплательщиков – и потому, что освобождают от штрафов и пеней в ряде случаев, и потому что обязывают налоговые органы в силу ведомственной субординации действовать именно так, как разъяснено, а не иначе.

В то же время, не могу не отметить наличие пробела в правовом регулировании такой деятельности: почти (за исключением разъяснений по вопросам налогообложения) не урегулированы вопросы оснований, условий, порядка и последствий таких разъяснений (лишь некоторые вопросы поднимаются в представленном на общественное обсуждение проекте федерального закона о нормативных актах, подготовленного Минюстом России). Не содержит законодательство и прямого ответа на вопрос о возможности судебного обжалования таких актов толкования, на что обратил внимание в Постановлении Конституционный Суд.

Разумеется, Конституционный Суд не призван заполнять своими решениями пробелы в законодательстве, однако отсутствие должного регулирования в данном вопросе создавало препятствия для эффективной правовой защиты, что нарушало право на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции России.

3. Должен ли был Конституционный Суд рассматривать это дело?

На пути к рассмотрению жалобы в Конституционном Суде имелось несколько серьезных процедурных препятствий.

ВАС отказался проверять письмо ФНС на законность, указав, что к его подсудности относятся только дела о проверке нормативных актов (хотя раньше такие дела рассматривал – видимо, повлияла «новость» об объединении высших судов; Верховный Суд проверять официальные разъяснения дела отказывался всегда). В связи с упразднением ВАС норма о подсудности таких дел была перенесена из ГПК в Закон о Верховном Суде, а АПК утратил силу в этой части.

Норма ст. 342 НК по НДПИ о порядке применения норматива потерь не была применена в деле об оспаривании решения налогового органа или действия (бездействия) его должностного лица, которое принято считать «конкретным» делом. Но, что интересно, отказывая, ВАС «умудрился» указать, что письмо соответствует закону (Определение от 10 апреля 2014 № ВАС-898/14). С одной стороны, это правовой нонсенс – оценка по сути в процессуальном (отказном) определении. С другой стороны, это факт, если не медицинский, то юридический точно.

Конституционный Суд согласился с доводом жалобы, что он призван проверять именно нормы права, а пункты и статьи – это лишь лингвистические единицы текста законодательного акта, так же как и главы, разделы, части, абзацы, поэтому для целей проверки на конституционность неважно, в каком акте закреплена существующая в правовой системе норма. Поэтому 1-й, «процессуальный» эпизод (об оспаривании Закона о Верховном Суде), был им рассмотрен.

По 2-му, «материальному» эпизоду (об оспаривании ст. 342 НК РФ) КС дело прекратил, к чему мы в общем-то были готовы, но направил дело на новое рассмотрение. Пожалуй, это мудро: не забегать вперед, дать Верховному Суда сначала высказаться, все-таки это его работа. Тем более, что правильность толкования с точки зрения Конституции может в дальнейшем проверить Конституционный Суд. В ближайшие месяцы Верховному Суду придется определиться с этим вопросом, его представитель говорил на слушаниях, что уже две жалобы поступили и изучаются на предмет наличия оснований для кассационного пересмотра. Поэтому если после рассмотрения дела Верховным Судом все же понадобится обратиться в Конституционный Суд, то новое слушание можно уже не назначать, а выпустить постановление без публичного слушания – такая возможность предусмотрена Законом о КС. Надо сказать, что к теме обратной силы актов о налогах Конституционный Суд относится довольно внимательно и даже трепетно, так же как и к принципу равенства налогообложения.

В двух особых мнениях судьи Конституционного Суда отстаивают точку зрения, что суд должен был прекратить дело и по первому эпизоду. Такая позиция была нами вполне ожидаема – ранее в Особом мнении к Определению от 02.03.2006 № 58-О судья Г.А. Жилин высказывал аналогичное мнение.

На мой взгляд, в таком подходе есть внутреннее противоречие. Если ВАС отказал заявителю по процессуальным основаниям, то рассматриваться должен Закон о Верховном Суде (1-й эпизод). Если же ВАС рассмотрел и разрешил по существу вопрос о соответствии письма закону (это отмечается в п. 7 Особого мнения судьи Ю.М. Данилова) значит, Конституционным Судом должен был рассматриваться вопрос, связанный с применением ст. 342 НК и нормативов потерь с обратной силой (2-й эпизод). Мы посчитали, что поскольку имели место и отказ в принятии, и оценка судом соответствия письма закону, то обе нормы применены и могут быть проверены. Но «вилка» (или – или) нас тоже устраивала.

В особых мнениях высказывается и несогласие с предоставлением гражданам и организациям такого превентивного способа обжалования – сначала надо дождаться «применения» к ним разъяснений. Так же можно рассуждать и в отношении нормативных актов, но законодатель допускает их оспаривание в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. в отсутствие конкретного дела, где была бы примененена оспариваемая норма. Это общепризнанный и самостоятельный способ защиты. Выбор между несколькими способами должен осуществляться с точки зрения личной и общественной эффективности. Рискну высказать тезис, что проверка законности официальных разъяснений – это разновидность нормоконтроля.

4. О ходе заседания и некоторых дефектах современного конституционного судопроизводства

В отличие от многих других дел, слушание дела было довольно оживленным [3]. Практически все представители госорганов выступили против удовлетворения жалобы, лишь представители Минюста и Совета Федерации частично поддержали позицию заявителя.

Кстати, почти все отзывы поступили в последний день и даже вечер накануне заседания, а отзыв Генпрокуратуры – и вовсе в перерыве между заседаниями, что отметил и председательствующий. Согласно ст. 51 Закона о КС, отзывы должны быть направлены участникам за 10 дней до заседания, но лишь в том случае, если представлены за 2 недели. Если позже, то отзывы, согласно этой же статье, не направляются и по факту вручаются накануне. Современные технологии позволяют обмениваться документами в виде сканированных копий. Поэтому было бы правильно установить, что государственные органы обязаны представить отзывы заблаговременно, например, за пять рабочих дней до даты заседания, которая известна задолго, а полученные отзывы не менее чем за три рабочих дня направляются всем участникам, в том числе заявителю.

В заседании мне пришлось сделать специальное заявление о некорректности расчета бюджетных потерь в свете рассматриваемого вопроса. Дело в том, что в Конституционный Суд была представлена справка ФНС, что «цена вопроса» – 4 млрд руб. в год, а это, как подчеркивалось в справке, сопоставимо с расходами на обеспечение в 2015 году деятельности государственных учреждений в рамках федеральной программы развития дошкольного, общего и дополнительного образования детей. Мало того, что сам расчет грубый и приблизительный, так еще и методика расчета совершенно некорректна, в итоге сумма завышена примерно в 100 раз. Это видно даже по тем делам, которые сейчас рассматриваются в арбитражных судах – в них фигурируют десятки и сотни тысяч рублей, но никак не миллионы и миллиарды. Налогоплательщики подняли этот вопрос главным образом в связи с дополнительными затратами на администрирование при перерасчете из-за позднего утверждения Минэнерго нормативов потерь при добыче.

Этот случай заставляет думать о том, что было бы неплохо публиковать отзывы и другие материалы дел, рассматриваемых Конституционным Судом, на его официальном сайте (с разумными конституционно-правовыми исключениями). По крайней мере, это повысило бы ответственность за представляемую Суду информацию. Такие материалы представляют собой общественное достояние. Другими словами, эта информация принадлежит обществу и должна быть ему доступна. Кроме того, опубликование материалов дел откроет новые возможности для лучшего понимания смысла решений Конституционного Суда, развития правовой науки, законодательства и правоприменительной практики, повышения правовой грамотности, повышения качества обращений в судебный орган конституционного контроля и т.п.

5. Выводы, которые можно сделать по мотивам Постановления

Конституционный Суд de facto признал допустимой практику выдачи федеральными органами исполнительной власти письменных разъяснений действующего законодательства. В то же время, из ст. 46 Конституции следует, что такая деятельность должна проходить под контролем суда, и что именно суд дает окончательное толкование законов и других нормативных актов.

Документы, содержание официальное толкование, занимают особое место. Они не относятся к индивидуально-правовым актам, для которых установлен ординарный порядок обжалования. По своим правовым последствиям акты официального толкования близки к нормативным актам, следовательно, должны проверяться в порядке, аналогичном порядку, установленному для судебной проверки нормативных актов.

6. О понятии нормативного акта

Конституционный Суд привел несколько имеющихся определений нормативного акта и даже напомнил о предложенном им когда-то определении, но окончательного ответа не дал, поскольку именно так задача не ставилась. Можно отметить, что определения от Конституционного Суда и от ВАС менее формальны по сравнению с определениями от Верховного Суда и Минюста (Госдумы).

На мой взгляд, из Постановления следует, что внешние атрибуты нормативного акта, такие как наличие у органа полномочий на издание нормативного акта, форма документа, официальная регистрация и официальное опубликование, не имеют значения, т.к. не являются сущностными признаками нормативных свойств (нормативности) акта. Образно говоря, повязка на глазах Фемиды – это внешний признак, это требование к ней во имя непредвзятости и беспристрастия. Но это лишь косвенный признак, судить по нему было бы логической ошибкой (все кошки мяукают, но не все, кто мяукает – кошки). Поэтому не повязка, а весы – сущностный признак, позволяющий отличить богиню правосудия. Из этой же серии логических ошибок и часто встречающееся утверждение, что налог – это законно установленный платеж. Законность установления – конституционное требование к тем платежам, которые по сути являются налогами. Т.е. сначала мы определяем явление по сущностным его признакам, выделяя среди иных схожих, а потом смотрим, какие к такому явлению предъявляются требования.

По крайней мере, эти хотя и очевидные, но внешние атрибуты нормативного акта не имеют значения с точки зрения возможности судебной проверки разъяснений, исходящих от государственных органов.

Нормативность возникает не в силу соблюдения ритуалов и обрядов, а в силу последствий, порождаемых изданием акта органом власти – желательно учесть это при доработке проекта федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации». Законопроектом предлагается закрепить довольно традиционное определение: «Нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение».

Мне нравятся краткие определения, поскольку чем больше слов и их сочетаний, тем больше смыслов. Для простоты я бы предложил считать нормативным акт органа власти, содержащий нормы права, т.е. обязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

7. О проверке разъяснений по формальным признакам

На мой взгляд, крайне нежелательно признавать письма недействующими по каким-то формальным критериям, поскольку властная позиция обозначена и подведомственные органы все равно будут ей следовать, а возможность признать в превентивном порядке такую позицию неправильной исчезает. Пример этому – дело о проверке законности Методических рекомендаций ФАС по проведению плановых и внеплановых проверок («рейдов на рассвете») [4]. Лишь по формальным признакам они признаны судом недействующими, что никак не изменило ситуацию и лишило возможности в превентивном порядке получить ответ о законности или незаконности таких оперативных мероприятий [5].

8. Кто и какие письма может обжаловать в суде

В Постановлении упоминается, что обжаловать в Верховном Суд письмо ФНС вправе лица, которые находятся в соответствующих правоотношениях. Мне хочется подчеркнуть, что это неполный перечень: обращаться в суд с жалобой на официальное разъяснение вправе любые лица, чьи права и законные интересы не только нарушены, но и затронуты каким-либо образом (ограничены, созданы препятствия для их реализации, создана реальная угроза их нарушения).

Конституционный Суд указал, что Постановление не означает наделение заинтересованных лиц безусловным правом на оспаривание в Верховном Суде РФ вне связи с конкретным делом (в порядке абстрактного нормоконтроля) любого содержащего разъяснения налогового законодательства акта, исходящего от ФНС, в качестве обладающего нормативными свойствами. По мнению Суда, чтобы стать предметом оспаривания, такой акт посредством содержащихся в нем разъяснений фактически должен устанавливать (изменять, отменять) правила, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и тем самым оказывающие общерегулирующее воздействие на налоговые отношения. В случаях же, когда разъяснения, содержащиеся в акте ФНС, не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) положений налогового законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих налоговых отношений, заинтересованным лицам может быть отказано в судебной проверке такого акта в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов – отметил Суд.

Я считаю, что такое уточнение требует, как минимум, особого обсуждения. Дело в том, что выявление отклонения акта официального толкования от действительной воли законодателя и, следовательно, создания нормы права – это и есть основание признания такого акта незаконным и недействующим. Проверить и установить, не содержится ли в письме государственного органа под видом толкования новая норма права, можно только при рассмотрении дела по существу. Поэтому процессуальный отказ в судебной проверке ведомственного разъяснения в любом случае недопустим на стадии принятия судом заявления, иное будет означать откат к прежним формалистским позициям, которые Конституционный Суд признал неверными.

Надо сказать, что ВАС условно соглашался с нормативным характером писем – лишь для того, чтобы принять дело к рассмотрению. Он исходил из того, что нужно сначала принять дело к рассмотрению, а потом разобраться по существу, есть у письма нормативное значение, несет он в себе какое-то новое правило или нет. Такой подход ВАС закрепил и в постановлении Пленума об обжаловании нормативных актов, и в постановлениях Президиума по конкретным делам.

На мой взгляд, любые акты (письма, методические рекомендации, телеграммы и т.п.), исходящие от государственных органов и направленные на раскрытие (разъяснение) содержания нормативных актов, должны оспариваться в том же порядке, что и такие нормативные акты.

По всей видимости, вопрос о требованиях к обжалуемым актам должен быть окончательно прояснен при подготовке и принятии закона об особенностях рассмотрения разъясняющих актов ФОИВ, принять который предписал Конституционный Суд.

9. Можно ли оспаривать в Верховном Суде акты других ФОИВ?

Правомерно возникает вопрос – могут ли оспариваться в Верховном Суде письма Минфина, а также Минтруда, который вправе давать разъяснения по вопросам уплаты страховых взносов [6], других министерств и ведомств? При ответе на этот вопрос необходимо учитывать ряд обстоятельств.

Во-первых, Конституционный Суд принимает решение только по предмету, указанному в обращении (ст. 74 Закона о Конституционном Суде), поэтому он не мог высказываться в отношении возможности оспаривания в Верховном Суде разъяснений других ФОИВ, но указал законодателю на необходимость определения порядка такого оспаривания. Во-вторых, письменные разъяснения других ФОИВ по своему характеру и правовому значению ничем не отличаются от писем ФНС. В третьих, в условиях прямо признанного Конституционным Судом пробела в вопросе о порядке оспаривания актов толкования, исходящих от федеральных органов исполнительной власти, подлежит применению аналогия (п. 4 ст. 2 Кодекса административного судопроизводства, далее – КАС) [7].

Отказ Верховного Суда в принятии к рассмотрению таких жалоб может служить основанием для обращения в Конституционный Суд. Поскольку вопрос был предметом рассмотрения, такое обращение может быть рассмотрено без проведения слушания в порядке ст. 47.1 Закона о Конституционном Суде, но с вынесением судебного акта в виде постановления. Верховный Суд вправе самостоятельно обратиться по данному вопросу с запросом в Конституционный Суд в порядке ст. 101 Закона о Конституционном Суде.

10. Некоторые заблуждения и опасения

Высказывается мнение, что Конституционный Суд признал письма ФОИВ нормативными актами. Это ни на чем не основанное заблуждение. Разъяснения ФОИВ не являлись и не являются нормативными актами.

Высказывается мнение, что Конституционный Суд «размыл» понятие нормативного акта. На самом деле, никакого «размывания» нет, просто излишне формальные, хотя и очевидные признаки признаны несущественными, что, безусловно, не позволяет подходить к квалификации актов поверхностно и требует определенных усилий.

Высказывается мнение, что отныне письма ФОИВ должны регистрироваться в Минюсте. Однако поскольку разъяснения ФОИВ не являются нормативными актами, их регистрация в Минюсте не требуется.

Высказывается мнение, что отныне все письма ФОИВ нужно оспаривать в суде, иначе суд вправе ссылаться на них в своем решении. Это заблуждение, не учитывающее принципы судопроизводства и действующее процессуальное законодательство. Так, согласно ст. 13 АПК арбитражный суд выносит решение на основании нормативных актов, а не актов их официального толкования. Ст. 170 АПК, определяющая содержание решения, не предусматривает возможности ссылок на акты официального толкования, за исключением ссылок на постановления пленумов и президиумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Высказывается мнение, что ФОИВ будут препятствовать оспариванию своих разъяснений в суде. Например, ФНС не будет указывать, что письмо должно быть доведено до сведения налогоплательщиков, прекратит размещение таких писем в специальном разделе своего официального сайта и, более того, наложит на такие разъяснения гриф «Для служебного пользования», что порой имело место раньше. Вряд ли такое опасение оправдано. Во-первых, оно не соответствует существующей политике информационной открытости ФОИВ и деятельности «Открытого правительства». Во-вторых, в условиях современного информационного общества такие уловки неэффективны. В-третьих, такие ограничения серьезно усложняют работу самих государственных органов. И, наконец, в соответствии с ч. 2 с.т 24 Конституции органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Следовательно, массовые попытки «засекретить», «припрятать» рассылаемые по системе подведомственных органов разъяснения неизбежно приведут к массовым нарушениям прав и свобод граждан и повлекут признание такой практики недопустимой. Наиболее разумный подход к новым требованиям – принять их как факт, и признать, что властные полномочия, позволяющие издавать акты официального толкования, сопряжены и с необходимостью отвечать за ненадлежащее осуществление таких полномочий, как это принято в правовом государстве.

Высказывается мнение, что Верховный Суд может не справиться с наплывом дел. Можно лишь отметить, что в интервью журналу «Налоговед» судья ВАС в отставке В.В. Бациев с сожалением констатировал, что бизнес почти не использовал превентивного способа защиты в виде оспаривания писем Минфина [8]. Если ВАС не потонул в потоке обращений и даже был готов рассматривать таких дел больше, то нет оснований полагать, что Верховный Суд не справится.

11. Новые перспективы

У граждан и организаций появилась возможность при наличии неясности в законодательстве запросить, например, разъяснение Минфина или налоговой службы [9], и оспорить ту позицию, с которой не согласны, заранее, а не через несколько лет, когда по итогам проверки им будут доначислены недоимки, пени и штрафы. Судебная проверка обоснованности той или иной позиции государственных органов позволит компаниям существенно снизить налоговые риски и точнее просчитать налоговые издержки инвестиционных проектов.

В качестве примера можно привести первое такое дело (АКПИ15-480) – 8 апреля гражданином в Верховный Суд подана жалоба на письмо ФНС от 20.02.2014 № БС-4-11/2957 «О налогообложении доходов физических лиц». Вопрос касается многих, поскольку речь идет о налоговой льготе при продаже земельных участков. В прошлом году этот вопрос уже поднимался по жалобе уполномоченного по правам человека, но, к сожалению, Конституционный Суд не нашел противоречий (Определение от 13.05.2014 № 1129-О), и с этой точки зрения перспектива в Верховом Суде не лучшая. Кстати, в этом деле (на мой взгляд) было бы правильнее оспаривать в первую очередь письмо Минфина, которое доведено было до налоговых органов письмом ФНС.

Единожды рассмотрев вопрос о правильности того или иного толкования законодательства, Верховный Суд избавит нижестоящие суды от тысяч ненужных дел и тем самым снизит нагрузку на судей.

Постановление открывает перспективы оспаривания разъясняющих актов органов власти регионального и местного уровней в соответствующих судах субъектов Российской Федерации и районных судах.

Постановление позволяет поставить и вопрос о нормативном характере постановлений Пленума Верховного Суда. Кстати, постановления Верховного Суда Республики Казахстан прямо именуются нормативными.

12. Специальный порядок оспаривания официальных разъяснений

Постановлением предусмотрена необходимость законодательного урегулирования порядка оспаривания официальных разъяснений. Не могу не отметить, что Концепцией подготовки единого Гражданского процессуального кодекса также предусмотрено, что следует предоставить возможность оспаривания неопубликованных и незарегистрированных нормативных актов, а также смешанных нормативных актов и даже актов толкования (п. 26.2).

Я полагаю, при доработке процессуального законодательства с учетом Постановления введения каких-то особых правил не требуется – достаточно разрешить ряд вопросов, накопившихся в отношении судебного обжалования нормативных актов.

В первую очередь это связано с общественным значением подобных дел. Последствия судебных решений по таким делам велики, как велика и цена ошибки, которую к тому же довольно сложно исправить. Не должно возникать ситуации, когда появляется случайное непроработанное заявление, дело «успешно» проигрывается, а с последствиями приходиться иметь дело всей стране – нужны дополнительные гарантии взвешенного и основательного рассмотрения.

На мой взгляд, при подготовке законопроекта необходимо предусмотреть ряд моментов:

1. Поступающие в суд заявления о признании нормативных актов и актов их толкования недействующими должны публиковаться на сайте суда в специальном разделе для всеобщего ознакомления (за исключением персональных и контактных данных).

2. Согласно ст. 217 КАС вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано как лицами, участвующими в деле, так и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда. Однако эффективное сразу же допустить таких лиц к участию в деле. Поэтому необходимо предоставить достаточный срок для ознакомления всех заинтересованных лиц и предоставления им возможности либо вступить в дело, либо направить свое мнение (позицию) по существу дела. Соответственно, срок рассмотрения должен быть увеличен до 6 месяцев.

3. В любом случае необходимо обеспечить возможность участия в деле объединений общероссийского значения. Такими объединениями могли бы быть, по крайней мере, Торгово-промышленная палата РФ и Федеральная палата адвокатов, чей правовой статус определен в специальных федеральных законах.

4. Установить соразмерные квалификационные требования к представителям. Согласно ст. 55 КАС, представители по административным делам должны иметь высшее юридическое образование. По нашему мнению, к представителям при производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС) могут предъявляться повышенные по сравнению с иными административными делами требования, например, наличие большого стажа работы.

5. Рассмотрение подобных дел совершенно точно требует коллегиального, а не единоличного состава суда.

6. Необходимо обсудить возможность и целесообразность введения повышенной пошлины за обращения по подобным делам.

7. Наконец, следует определить суд, который будет рассматривать подобные дела – как отметил Конституционный Суд, это необязательно Верховный Суд. Например, для обращений организаций и индивидуальных предпринимателей это может быть Арбитражный суд Московского округа, а для обращений граждан – Мосгорсуд.

С учетом ст. 80 Закона о Конституционном Суде Правительство обязано внести соответствующий законопроект в Государственную Думу не позднее сентября 2015 г. Предстоит напряженная работа над законопроектом.

---

[1] Подробнее см.: Зарипов В.М. Обжалование разъяснений финансовых и налоговых органов: вопросы подведомственности и подсудности. // Налоговед. 2015. № 1. С. 51 – 55.

[2] Решения ВАС РФ от 20.05.2004 № 4719/04, от 26.01.2005 № 16141/04, от 11.10.2006 № 8540/06, от 23.10.2006 № 10652/06, от 06.03.2007 № 15182/06, от 24.01.2008 № 16720/07, от 06.08.2008 № 7696/08, от 19.03.2010 по делу № ВАС-9507/09, от 16.06.2010 № ВАС-6978-6979/10, от 19.05.2011 № 3943/11, от 29.03.2012 № ВАС-16112/11, от 03.07.2012 № ВАС-4065/12, от 09.07.2012 № ВАС-6122/12, от 29.11.2012 № ВАС-13840/12, от 26.02.2013 № 16593/12, от 11.03.2013 № ВАС-17640/12, от 01.04.2013 № ВАС-181/13, от 24.06.2013 № 4707/13, от 14.10.2013 № ВАС-11682/13, от 04.12.2013 № ВАС-13048/13, от 26.02.2014 № ВАС-17458/13.

[3] Видеозапись заседания по делу доступна по адресу: http://www.ksrf.ru/ru/Sessions/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=134.

[4] Решение ВАС от 24.06.2014 № ВАС-7907/2013 по заявлению ЗАО «Аргус-Спектр».

[5] См. А. В. Пеховский. ВАС РФ: о «рейдах на рассвете» / Конкуренция и право. № 4. 2014.

[6] Постановление Правительства РФ от 14.09.2009 № 731 «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

[7] Ссылки на КАС приведены с учетом его вступления в силу с 15.09.2015 г.

[8] Чувство права // Налоговед. 2015. № 1.

[9] См. Административный регламент ФНС России по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о законодательстве о налогах и сборах (Приказ Минфина России от 02.07.2012 № 99н).