Конституционный Суд в 2021 году: реформирован, чтобы не меняться?

Настоящий материал (информация) произведён, распространён иностранным агентом Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» либо касается деятельности иностранного агента Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики»

Ольга Кряжкова
кандидат юридических наук

2021 год в работе Конституционного Суда России был особенно интересным: новеллы конституционной реформы, влияние пандемии, а также кадровая ситуация – всё это требует анализа, результаты которого важны не только для теоретиков, занимающихся проблемами конституционной юстиции, но и для практиков, применяющих инструмент обращения в КС для решения единичных задач. Ольга Кряжкова подготовила ежегодный (и уже ставший традиционным[1]) обзор основных тенденций – мы публикуем его с незначительными сокращениями. Материал разделён на несколько содержательных частей: сначала мы обратим внимание на изменения в регулировании, а после – перейдём к цифрам и основным трендам работы КС.

Изменения в правовом регулировании

В 2021 году в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде была внесена всего одна поправка, имеющая скорее техническое значение. Поменялся орган государственной власти, уполномоченный подавать запрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, международных и иностранных судов и арбитражей: теперь это не Минюст, а Генпрокуратура. Минюст сможет давать заключения для Генпрокуратуры о невозможности исполнения таких решений.

Это следствие ведомственных изменений: Генпрокуратуре были переданы функции «по обеспечению представительства и защиты интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах), включая Европейский Суд по правам человека».

Пока новый субъект не проявил себя в качестве заявителя. Напомню, что с подачи Минюста КС рассмотрел два дела и признал неисполнимыми решения Страсбургского суда о пассивном избирательном праве заключённых и о компенсации бывшим акционерам ЮКОСа.

Более существенным на этом фоне выглядит изменение Регламента КС. Спустя три с половиной года после закрепления возможности подавать заключения amicus curiae (инициативные научные заключения), воспринятого гражданским обществом с воодушевлением, упоминание о них оттуда исчезло[2]. КС сообщил о нескольких причинах такого шага:

отсутствие корреспондирующего регулирования в последней редакции Федерального конституционного закона о КС;
заключения содержали «ненаучную и порой переходящую в политическую плоскость аргументацию, что категорически неприемлемо для деятельности» Суда;
мнение представителей научного сообщества, согласно которому этот инструмент создаёт излишние возможности для лоббизма.

КС заверил, что впредь авторитетные академические исследования с важной для дела информацией, которая не была предоставлена сторонами, всё же не будут выброшены в корзину. Показательно, однако, что при рассмотрении 5 октября 2021 года дела о сносе построек в охранной зоне систем газоснабжения судьи единогласно отвергли ходатайство представителя заявителя о приобщении к материалам дела заключения amicus curiae с анализом практики Европейского Суда по правам человека. «Нет у нас сейчас “друзей суда”», – произнёс один из судей в ходе обсуждения ходатайства.

Количество обращений

Этот параметр воспринимается как показатель спроса на конституционное правосудие. По данным Секретариата КС, в 2021 году было зарегистрировано 11828 обращений, что почти на тысячу меньше, чем годом ранее и без малого вполовину меньше, чем в 2009-м, когда в КС поступило максимальное за всю его историю количество обращений. Падение спроса началось после 2010 года, и этот процесс всё продолжается. Тренд не переломило ни расширение годом ранее круга лиц, имеющих право подавать жалобы, ни дополнение перечня обжалуемых нормативных правовых актов.

А вот одновременное ужесточение правил допустимости жалоб, не исключено, поспособствовало дальнейшему снижению спроса. С конца 2020 года перед обращением в КС стало обязательным исчерпание всех других внутригосударственных средств судебной защиты. КС сослался на это основание недопустимости примерно в 240 отказных определениях 2021 года. Это довольно внушительно, особенно если учесть, что неисчерпанность средств защиты – основание для направления заявителю непубличного уведомления от Секретариата КС, по идее, лишь в исключительных случаях влекущее принятие судебного акта.

Для сравнения отметим, что в том же году по причине неподведомственности жалобы КС отказал в 183 случаях, а из-за отсутствия у лица права на обращение с жалобой – всего в 12-ти.

Интересно, изменится ли данный вектор после утраты россиянами возможности обращаться в ЕСПЧ в связи с исключением России из Совета Европы. Сенатор Андрей Клишас призывал граждан активнее обращаться за защитой своих прав в российские суды, в том числе в КС.

Количество решений

В 2021 году КС принял 55 постановлений и 9 определений с позитивным содержанием (т.е. с правовой позицией по сути поставленного в обращении вопроса), и ни одного определения о разъяснении постановлений. По числу постановлений год стал рекордным, а по общему количеству перечисленных решений (64) стал годом средней продуктивности.

По этому показателю 2021-й уступает даже 2020-му, когда было принято в общей сложности 67 подобных решений (50 постановлений, одно заключение, одно определение о разъяснении и 15 определений с позитивным содержанием), не говоря уже о середине 2000-х с максимальным показателем в 94 таких решения в 2006 году (10 постановлений, 81 определение с позитивным содержанием и три определения с позитивным содержанием по ходатайству о разъяснении).

Цифра в 55 постановлений выглядит солидно, но картина усложняется, если принять во внимание, что ряд дел КС рассмотрел повторно (такое происходило и раньше). В их числе:

дела, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением ранее вынесенных постановлений КС (например, о праве на индексацию присуждённых денежных сумм в порядке гражданского судопроизводства);
дела об оценке конституционности правовых норм, аналогичных тем, о которых КС уже высказывался (например, о том же самом праве на индексацию, но в рамках арбитражного процесса);
дела о проверке уже рассмотренных правовых норм, но в несколько других обстоятельствах (например, о квалификации некоторых действий как налогового мошенничества) и т.д.

В плане тематики постановлений на первом месте в 2021 году находится частное право, причём с большим отрывом (21 постановление). Публично-правовые вопросы, как правило, лидировавшие в прежние годы, сдвинулись на второе место (17). На третьем месте – уголовная юстиция (11), а на четвёртом – трудовое законодательство и социальная защита (6 постановлений). Пока рано говорить о том, что это новая тенденция: частноправовые вопросы уже опережали публично-правовые в 2018 году, а потом ситуация вернулась в обычное русло.

Назвать среди 55 дел знаковые, интересные широкой публике и исход которых важен не только для заявителя, трудно. Как часто бывает в последнее время, на повестке стояли рутинные юридические вопросы: оспаривание записей об отце ребёнка, обязанность избиркома извещать кандидата об ошибках в документах на регистрацию, законность увольнения по сокращению штатов руководителя профсоюза, обращение гражданина-банкрота в суд за взысканием задолженности по зарплате и т.д.

Отметим ещё один любопытный факт. Существует огромный разрыв между количеством федеральных и региональных нормативных правовых актов, ставших предметом проверки.

В 2021 году КС не рассмотрел ни одного дела о конституционности региональных актов, и это притом, что немногие существовавшие конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, компетентные проверять эти акты на предмет соответствия конституциям (уставам) субъекта, практически везде в 2021 году были упразднены.

Категории дел

У КС множество функций. Далеко не все из них востребованы на практике. Функции можно поделить на две крупные группы:

нормоконтроль;
всё остальное (толкование Конституции, разрешение споров о компетенции и т.д.).

Нормоконтроль, т.е. проверка конституционности положений законов, некоторых других нормативных правовых актов – это основное, для чего существует КС. Нормоконтроль бывает предварительным, осуществляемым до вступления закона в силу, и последующим – в отношении действующих законов. Последующий контроль либо абстрактный, когда заявителем выступает госорган и его запрос не связан с чьим-то делом в суде, либо конкретный – как раз в связи с применением спорной правовой нормы в судебном деле. Инициатива в таком случае может исходить от частного лица как участника судопроизводства или от суда, намеренного применить спорный закон.

За всё время существования КС львиную долю рассматриваемых им дел составлял конкретный нормоконтроль по инициативе граждан. В 2020 году у КС появились новые полномочия по предварительному контролю законопроектов и принятых, но не промульгированных законов, а также по оценке исполнимости решений международных и иностранных судов, арбитражей. Кто-то поспешил спрогнозировать, что это будет самым объёмным направлением в его работе[3]. Прошлый год показал, что это не так, во всяком случае пока.

КС ни разу не воспользовался новыми полномочиями в связи с отсутствием запросов. В практике КС никаких изменений не произошло: жалобы частных лиц продолжают превалировать в общей массе. Все 55 дел 2021 года были делами конкретного нормоконтроля, инициированные в 47 случаях гражданами, в шести – юридическими лицами, точнее, обществами с ограниченной ответственностью (в общей сложности 96,5%), и ещё в трёх – запросами судов[4].

Типы итоговых выводов в постановлениях КС

Эта характеристика демонстрирует стратегию взаимодействия КС с правотворческими и правоприменительными органами как адресатами его решений. Результатом разбирательства может быть:

истолкование спорных нормативных положений (выявление их конституционно-правового смысла), которое нацелено на изменение правоприменительной практики;
признание предмета нормоконтроля неконституционным, что обычно влечёт необходимость внесения в него поправок;
признание его соответствующим (не противоречащим) Конституции без дополнительного истолкования, означающее неизменность правовой ситуации;
расщепление нормативного положения, т.е. признание его отчасти соответствующим, отчасти – не соответствующим Конституции, что создаёт коридор возможного изменения спорного нормативного положения.

В 2021 году в практике КС наблюдается примерно то же самое, что и в предыдущие годы: 55 постановлений содержат в совокупности 59 резолюций[5], 33 из которых представляют собой истолкование предмета нормоконтроля (55,9%), 20 – признание его неконституционным (33,8%), пять – расщепление (8,5%), и, наконец, одно – признание его полностью конституционным.

Таким образом, КС по-прежнему охотнее стремится влиять на практику интерпретации правовых норм, чем на их текстуальное содержание, а случаи полного подтверждения конституционности правовой нормы единичны.

Устный и письменный процесс

Федеральный конституционный закон о КС с 2011 года знает два формата конституционного судопроизводства: устный процесс, когда проводится заседание с участием заявителя и оппонирующей стороны и за которым можно наблюдать как зритель, хотя бы и виртуально, и письменный процесс (рассмотрение дела без слушания), проходящий за закрытыми для всех, кроме судей КС, дверями. То, какой формат превалирует, способно показать степень открытости КС и в какой-то части – новизну рассматриваемого вопроса или отсутствие новизны: если вопрос может быть разрешён на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях КС правовых позиций, то дело будет рассматриваться без слушания.

В последние годы КС отчётливо предпочитает письменный процесс устному, и 2021-й – не исключение. 50 постановлений из 55 (91%) вынесено в результате закрытой от посторонних глаз письменной процедуры. Это чуть больше, чем в 2020-м (94,2% случаев письменного разбирательства), но не стоит забывать, что 2020-й был годом строгих ковидных ограничений, что наверняка повлияло и на формат рассмотрения дел.

Кадры

С 1 декабря 2021 года в КС осталось одиннадцать судей, как и было предусмотрено конституционной реформой. Это значит, что вступили в силу положения Федерального конституционного закона о КС, согласно которым президент должен заполнить вакантную должность в КС, если судей станет меньше восьми. Кворум судей на заседании снизился до шести. В конце марта 2022 года в отставку по возрасту ушёл ещё один судья, и их осталось 10.

Состав КС перестал пополняться в 2015 году: тогда в отставку ушёл 19-й судья, место которого так и осталось незанятым. Это и положило начало поступательному сокращению числа судей. Поскольку тренд на консервацию судейского корпуса с тех пор не поменялся, оправданно предположить, что именно консервация, а не само изменение числа судей в меньшую сторону и есть главное следствие никем официально не прокомментированного изменения положения статьи 125 Конституции об общем числе судей.

Это вписывается в контекст более общего тренда на законодательную пролонгацию пребывания у власти тех, кто в неё попал – процесса, идущего у нас с 2000-х годов.

Сейчас трудно прогнозировать, состоится ли донабор в КС в первой половине 2025 года, когда уйдёт на пенсию очередной судья, или же нас ждут новые законодательные новации, например, снятие возрастных границ для всех судей или что-то ещё. Пока именно последний вариант видится наиболее вероятным, хотя не исключено и нечто другое, в диапазоне от бездействия Президента (тогда судья Красавчикова будет продолжать исполнять свои обязанности неопределённо долго) до упразднения КС.

Резюмируем изложенное

Реформирование КС в 2020 году подавалось как существенное, однако оно не сказалось на деятельности КС принципиальным образом. Господствующие тренды – уменьшение количества обращений, увеличение количества постановлений при относительно стабильном числе наиболее важных решений, преобладание в практике истолкований проверяемых нормативных положений и замещение устного производства письменным – имеют гораздо более давнюю историю.

Сюда же относится консервация состава КС. Новые полномочия КС ещё не использовались. Собственно новым стал, пожалуй, только отказ от института amicus curiae, что некоторым образом перекликается с отменой публичных особых мнений судей и свидетельствует о возрастании дистанции между этим органом и обществом.

***

[1] Кряжкова О. Итоги работы КС в 2018 г.: три тенденции; «Российский Конституционный Суд в 2019 году: шаг вперёд, два шага назад?»; вебинар «Итоги работы российского Конституционного Суда в 2020 году: от конституционной реформы до пандемии».

[2] Решение КС от 28 января 2021 года «О внесении изменений в Регламент Конституционного Суда Российской Федерации». Факт ликвидации института инициативных научных заключений упоминался при подведении итогов работы КС в 2020 году, но без подробностей.

[3] См., например: Винокуров В.А. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации: правовые пробелы и новые задачи // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 6. С. 24-29. Цит. По тексту, размещённому в СПС «КонсультантПлюс».

[4] В одном деле соединена жалоба гражданина и запрос суда, поэтому в сумме получается 56, а не 55.

[5] Несовпадение объясняется тем, что постановления № 9-П, 24-П, 29-П и 41-П касаются двух предметов нормоконтроля каждое и содержат по две разные резолюции.