Допустимо ли на референдуме субъекта определять способ выбора главы муниципального образования

28 февраля 2023 года Конституционный Суд выпустил определение, в котором посчитал,
что то судебное толкование, которое не позволяет выносить на референдум вопросы, уже урегулированные законом, соответствует Конституции. То есть суд не увидел нарушений прав граждан, которым отказывают в возможности изменить закон субъекта путём референдума. Старший юрист Института Виталий Исаков рассказывает, что КС согласился с нашими доводами, но все равно отказал нам.

Обстоятельства дела

Согласно оспариваемому пункту 2 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях), на референдум субъекта нельзя выносить вопросы, которые урегулированы федеральным законом.

В феврале 2021 года Вера Мангилева хотела организовать референдум, на котором жители Свердловской области могли бы решить, будут ли главы муниципальных образований наделяться полномочиями путём выборов населением. Это затрагивает и должность мэра Екатеринбурга, которого с 2018 года выбирают депутаты, а не жители.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ о МСУ) предусматривает три варианта наделения полномочиями главы муниципального образования – выборы населением, выборы депутатами из состава депутатов, выборы депутатами из кандидатов, прошедших конкурс. То есть в законе нет однозначного указания на то, какой из трёх вариантов будет применяться в субъекте РФ (пункт 2 статьи 36).

Законодательное собрание Свердловской области отказалось согласовать референдум. Оно посчитало, что раз ФЗ предоставил три варианта проведения выборов, значит этот вопрос уже автоматически урегулирован ФЗ. А это урегулирование в свою очередь проведение референдума запрещает (да, согласны, логика странная!). Решение заксобрания Мангилева решила оспорить в суде.

А суды всех четырех инстанций посчитали, что раз в ФЗ упомянуты хоть какие-то варианты избрания главы муниципалитета, то этот вопрос автоматически урегулирован этим самым ФЗ. Сам референдум суды охарактеризовали крайне негативно, как «возможное преодоления ясно выраженной воли высшего представительного органа государственной власти».

В жалобе в Конституционный Суд мы подчеркивали, что ФЗ просто дает на выбор несколько вариантов выбора главы, а не указывает один единственно верный. Окончательное решение остается за самими субъектами. Ни один закон не запрещает провести референдум и выбрать, как именно главу муниципального образования будут избирать

Наоборот, решение, принятое на референдуме обладает большей юридической силой нежели норма закона субъекта, ведь в соответствии с пунктом 1 статьи 73 Закона об основных гарантиях решение референдума обязательно к исполнению и не может быть преодолено государственными органами.

Следовательно правоприменитель не может толковать положения пункта 2 статьи 12 Закона об основных гарантиях как запрещающие выносить этот вопрос на референдум. Отсутствие законодательного запрета, исходя из принципа демократического государства «разрешено всё, что не запрещено законом», означает дозволенность постановки такого вопроса на референдуме.

Позиция Конституционного суда

По мнению Конституционного Суда, оспариваемые нормы сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан. При этом Заявительница просила проверить закон не буквально, а «по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой». Но в тексте определения мы не видим даже малейшей попытки Конституционного Суда проверить правоприменительный смысл правил проведения референдума субъекта. КС просто продемонстрировал безразличие к толкованию закона, отменяющему прямое народовластие.

Почему-то Конституционный Суд написал, что оценка правильности истолкования подлежащих применению правовых норм не относится к его компетенции. Но это не соответствует прошлой позиции Суда о том, что он проверяет конституционность  не только буквального смысла оспариваемых положений, но и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу (постановления от 24 октября 2012 года № 23-П, от 31 января 2023 года № 5-П).

Конституционный Суд умеет проверять правоприменительный смысл Закона об основных гарантиях. Это подтверждается постановлением от 10 октября 2013 года № 20-П, которым запрещено истолкование, сохраняющее лишение пассивного избирательного права и после декриминализации деяния.

В итоге вышло так, что КС повторил позицию Мангилевой о том, что Федеральный закон о МСУ «самостоятельно не решает вопрос о предпочтительности способов замещения должности главы МО, а оставляет его на усмотрение субъектов». 

В описательной части Определения КС даже не стал описывать, как суды четырёх инстанций понимали закон. Это не случайное упущение, так как суды мотивировали отказ тем, что способ замещения должности главы МО – вопрос исключительно федерального ведения.

Без реакции Конституционного Суда остались доводы жалобы о том, что форма наделения глав МО полномочиями уже урегулирована законом субъекта, а потому суды общей юрисдикции не могут говорить о том, что выбор способа наделения главы полномочиями – вопрос федерального ведения.

Таким образом, Определение признало правоту заявительницы и показало отсутствие у Конституционного Суда решимости принять Постановление и предотвратить нарушение народовластия как основы конституционного строя. При этом, так как решение Конституционного Суда обязательно к исполнению независимо от того, в какой форме оно принято (определение или постановление), в случае повторной попытки провести референдум, Законодательному Собранию и судам общей юрисдикции придётся изобретать новую формулировку.