Международное космическое право эпохи начала бизнес-колонизации космоса

1. Введение

Успехи корпорации SpaceХ, доставившей американских астронавтов на МКС и планирующей доставить примерно один миллион колонистов на Марс в течение 40-100 лет [1], равно как и недавнее Распоряжение [2] Президента США Д. Трампа по космосу и объявленные планы (НАСА по поводу освоения Луны на основе Соглашений Артемиды (Artemis Accord [3])) дают все основания сказать, что начался новый этап освоения космоса и вместе с ним его правового регулирования. И дело не только в участии частного капитала в его освоении, что было отмечено уже достаточно давно и получило название «коммерциализация» космоса.

Началась бизнес-колонизация космического пространства, то есть полноценное освоение (а не только исследование) с активным, если не доминирующим участием огромного капитала, стремящегося создать по-настоящему крупную, самодостаточную и развитую экономику космоса («Новый космос»).

При общем снижении государственных расходов на космос идёт уверенный рост частных инвестиций. С 2009 по 2018 год в космические стартапы было инвестировано около 18 млрд долларов, из которых 3,25 млрд только в одном 2018 году [4]. Уже в 2013 году «глобальная космическая экономика» оценивалась в 314 млрд долларов, при этом на частный сектор приходилось 76 % расходов, так или иначе связанных с космосом, в то время как расходы всех государств на космос составили лишь 24 % и эта доля продолжает сокращаться [5]. Крупный капитал намерен самым деятельным образом участвовать в создании новых или переформатировании существующих правил, действующих применительно к космическому пространству, рассматривая космос как очень перспективную и уже крайне прибыльную сферу бизнеса. На наших глазах у бизнес-колонизации космоса появляется собственное правовое регулирование, столь необходимое для ищущих правовую определённость крупных инвесторов, и оно будет во многом разительно отличаться от той системы управления космосом, которую мы привыкли видеть. При этом, судя по всему, революционного слома основ космического права не будет, но нас ожидает эволюционное реформирование космического права за счёт внедрения новых механизмов принятия решений и создания правовых норм.

2. От коммерциализации космоса до новой системы управления космосом

Ещё в конце 1999 года чиновники НАСА утверждали, что национальная политика в области космоса не может быть отдана частным фирмам, поскольку только государство, действующее в общественных интересах, должно определять, что необходимо сделать, когда и за какие деньги [6]. При этом никто не скрывает, что такое централизованно-командное управление космической деятельностью было оправданно в первые десятилетия после запуска первого спутника. Как пишет один из исследователей экономики космоса, такие ценности как национальная безопасность, национальная гордость и начальные научные знания о космосе трудно достижимы, если окажутся предоставленными на волю рынка, и такие организации как НАСА как раз и были созданы для их достижения во времена холодной войны. При этом он отмечает, что каждому экономисту знакомы очевидные недостатки такого централизованного управления:

• слабые стимулы для эффективного распределения ресурсов,
• неадекватная обработка получаемой информации
• и сопротивление инновациям вследствие ограниченной конкуренции [7].

Однако с начала прошлого десятилетия космос стал объектом пристального внимания крупных инвесторов и корпораций. Стремительное развитие технологий значительно удешевило стоимость полётов в космос, что перевело в практическую плоскость разговоры о промышленной добыче полезных ископаемых на космических объектах. Помимо Илона Маска, свои космические программы в обстановке полной секретности реализуют глава Amazon Д. Безос, а также такие IT гиганты как Facebook, Apple и Google. Сразу две частные компании – Deep Space Industries и Planetary Resources объявили о своих планах начать добычу полезных ископаемых на астероидах в период с 2020 по 2025 [8]. Одна из них – Planetary Resources – привлекла целый пул именитых инвесторов-основателей корпорации Google. Этот тренд не обошёл стороной и Россию. На сегодня наиболее известна принадлежащая группе компаний S7 компания S7 Space, которая планирует создание орбитального космодрома. Для этих целей компания приобрела плавучий космодром Sea Launch и обзавелась соответствующей лицензией Роскосмоса на космическую деятельность [9].

Однако причина прихода крупного капитала состоит не только в потенциально высокой прибыльности космических проектов и практически пустом рынке. На наш взгляд, основная причина состоит в смене подхода к управлению деятельностью человека в космосе.

Если с точки зрения бизнеса космос сравнивают сейчас с Интернетом конца 1980–х годов, то с точки зрения управления ситуация напоминает время зарождения коммерческой авиации в 1950–е годы, когда за государствами осталась лишь роль регулятора, а основными игроками на рынке авиаперевозок стали частные авиакомпании. На смену представлению о деятельности в космосе, которая может быть реализована исключительно государствами через специально созданные структуры вроде НАСА (своего рода естественная монополия), приходит понимание, что эта деятельность успешно может быть осуществлена частными компаниями, конкуренция между которыми не только допустима, но и желательна.

Однако со временем становится всё более очевидным, что новым участникам космической деятельности для достижения заявленных ими целей нужны понятные и более или менее чёткие правила, адекватно отражающие современные реалии и гарантирующие их права, в том числе право распоряжаться добытыми в космосе ресурсами.

3. Современное правовое регулирование деятельности человека в космосе

По оценкам многих специалистов, состояние сегодняшнего международного космического права, сформировавшегося во многом в 1960-е годы, несёт видимые следы того времени и является одним из главных препятствий на пути частных инвестиций в космос [10]. Однако парадоксальным образом это же может стать стимулом для качественно нового и быстрого развития экономики «Нового космоса».

На сегодня деятельность человека в космосе регулируется несколькими международными договорами, из которых только два регулируют общие вопросы (остальные касаются узкоспециальных проблем).

Это Договор 1967 года о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (далее – Договор о космосе [11]) и Соглашение 1979 года о деятельности государств на Луне и других небесных телах (далее – Соглашение о Луне [12]). К договорам, носящим специальный характер, относятся Конвенция от 29 марта 1972 года о международной ответственности за ущерб, причинённый космическими объектами, Конвенция от 15 сентября 1976 года о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство и Соглашение от 22 апреля 1968 года о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство.

4. Запрет на присвоение и возможность получения прав собственности на добытые ресурсы космоса: доктрина и практика

В сегодняшних условиях конкретное содержание запрета на национальное присвоение космических объектов также подвергается переосмыслению. Исследователи отмечают, что до недавнего времени среди государств и в академическом сообществе существовал некий консенсус в том, что Договор о космосе запрещает как национальное присвоение космоса государствами, так и любые вариации права частной собственности в космосе [13]. Как пишет Э. Рейнштейн, Договор о космосе в лучшем случае полон двусмысленностей, а в худшем – враждебен к приватизации и коммерциализации космических ресурсов [14]. Это неудивительно, поскольку в момент разработки текста Договора космическая деятельность и последующие несколько десятилетий деятельность человека в космосе виделась лишь в виде периодически выполняемых государствами полётов в исследовательских целях. Отсутствие или как минимум неопределённость в вопросах прав собственности в течение всего ХХ века представлялась больше теоретической проблемой, но с выходом на авансцену компаний «Нового космоса» какое-либо решение этой проблемы стало насущной необходимостью [15].

Однако в последнее время всё чаще раздаются критические оценки несоответствия такого толкования Договора о космосе современным потребностям экономической деятельности человечества в космосе [16]. Речь в первую очередь идёт о том, какими правами будут обладать компании, которые планируют вести добычу на астероидах, в отношении добытых ими ресурсов.

Ряд авторов предлагал истолковать соответствующие положения Договора о космосе как запрещающие лишь присвоение государствами, но не частными лицами [17]. Однако такой подход как раз и оставлял открытой возможность возникновения «золотой лихорадки», то есть своеобразной гонки среди частных предпринимателей по принципу «кто первый пришёл, тот и получает в собственность», а также рисков неконтролируемой деятельности в космосе, нанесения необратимого ущерба комическим ресурсам и появления различного рода конфликтов.

Другая группа авторов исходила из того, что запрет на национальное присвоение (государственное или частное) касался только территории, но не ресурсов небесного тела. Ещё одно предложение, поддержанное в итоге компаниями «Нового космоса», модифицировало такой поход, основываясь на обратном толковании формулировки из Соглашения о Луне о том, что природные ресурсы там, где они находятся, не могут быть чей-либо собственностью. Исходя из этого, предлагалось считать только добытые ресурсы космоса частной собственностью того, кто их уже извлёк из небесного тела (в отличие от ещё не добытых ресурсов in situ, которые как раз не принадлежат никакому присвоению) [18]. Как пишет один из сторонников этой теории, термин «использовать» подразумевает, что государства или частные лица могут использовать поверхность небесного дела для добычи ресурсов и обладать правом собственности на извлечённые ресурсы до тех пор, пока они не заявляют своих прав на поверхность. Этот вывод поддерживается тем, что Договор о космосе открыто не запрещает проводить разработку ресурсов (в отличие от прямого запрета использования космоса в военных целях) [19].

Как показывает современная практика США и Люксембурга, оба эти государства восприняли именно идею о праве собственности частных лиц на уже добытые ими ресурсы космоса, поддерживая при этом общий запрет присвоения территорий небесных тел.

Так, упомянутый выше Закон США о конкурентоспособности в области коммерческих космических запусков (U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act [20]) разрешил частным лицам (гражданами и компаниям США) владеть, иметь в собственности, перевозить, использовать и продавать добытые ими ресурсы, находящиеся на астероидах или в космосе («possess, own, transport, use, and sell the asteroid resource or space resource they obtain»). Особо оговаривается, что настоящий закон не означает, что США заявляют о своем суверенитете или суверенных правах, о юрисдикции или о своей собственности на космические объекты. В 2017 году право на частную собственность в космосе было введено Люксембургом, где целью нового закона является создание как нормативной базы для обеспечения правовой определённости в отношении собственности на добытые космические ресурсы, так и необходимой системы разрешений на разработку таких ресурсов [21]. По сути Люксембург позиционирует себя как некую площадку, гарантирующую чёткое нормативное закрепление как корпоративных прав, так и прав собственности для компаний, ведущих деятельность в космосе и привлекающих для этого инвесторов и заемные ресурсы, планируя стать для них тем, чем был долгое время штат Делавэр для большинства американских компаний [22].

5. Новые контуры международного космического права

Заметная стагнация в развитии международного космического права в 1990-2000-е годы была прервана практически синхронным принятием указанных выше национальных актов США и Люксембурга, которые впервые разрешили частную собственность в космосе на добытые ресурсы. Эти национальные акты ознаменовали собой начало перехода к новой парадигме в космическом праве [23], а её более или менее конкретные контуры стали проясняться после появления Распоряжения Президента США Д. Трампа по космосу и обнародования планов НАСА по поводу освоения Луны на основе так называемых Соглашений Артемиды.

Распоряжение Д. Трампа интересно сделанными в нём далеко идущими правовыми оценками и заявлениями.

• Во-первых, в начале сразу утверждается, что «правовая неопределённость в отношении права добывать и использовать ресурсы космоса в коммерческих целях является препятствием для более активного участия бизнеса в освоении космоса».
• Во-вторых, космос объявляется с точки зрения права и своих физических особенностей «уникальной сферой человеческой деятельности» и поэтому США не рассматривают космос как общее достояние («the United States does not view it as a global commons»).
• В-третьих, США не рассматривают Соглашение о Луне как эффективный инструмент для освоения космоса и будут возражать против любых попыток представить это Соглашение как отражение уже устоявшихся международных обычаев (так США заранее отметают возможность применения к Соглашению о Луне подхода Международного Суда ООН, согласно которому правила, изложенные в договоре, могут приобретать статус международных обычаев, обязательных для всех стран, при условии, что этот договор был ратифицирован «значительным» числом государств»).

В Распоряжении особо отмечается, что успешное долгосрочное изучение и освоение Луны, Марса и других небесных тел будет требовать полноценного партнёрства с частными компаниями для разведки и разработки ресурсов космоса. Для этих целей государственному секретарю США поручается проведение переговоров в отношении двух- и многосторонних соглашений по вопросам безопасной и устойчивой добычи и использования ресурсов космоса.

Соглашения Артемиды фактически основаны на оказавшейся успешной модели Соглашения о МКС и будут представлять собой ряд двусторонних договоров между США и странами-партнёрами для освоения Луны при лидирующей роли США и определении вклада государства-партера в этот проект и урегулирования других вопросов, таких как юрисдикция, уголовная и гражданская ответственность и т. д. Особо подчёркивается, что за основу будут в значительной степени взяты принципы Договора о космосе 1967 года и уже существующие соглашения, такие как Конвенция о международной ответственности за ущерб, причинённый космическими объектами, Конвенция о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство и Соглашение о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство.

Целью Соглашений Артемиды станет «создание безопасной и прозрачной среды, которая облегчит исследования, научную и коммерческую деятельность для всего человечества». В качестве цели таких соглашений заявлено создание безопасной и прозрачной среды, которая облегчит исследование, научную и коммерческую деятельность для всего человечества. Одновременно такие соглашения будут предусматривать создание неких «зон безопасности» вокруг лунных баз для того, чтобы «предотвратить ущерб или вмешательство со стороны соперничающих стран или компаний, ведущих деятельность в непосредственной близости». При этом особо оговаривается, что добыча ресурсов на небесных телах будет осуществляться в соответствии со статьями II (запрет национального присвоения космоса), VI (ответственность государства за деятельность его частных лиц в космосе) и XI Договора о космосе (обязательство государств информировать Генерального секретаря ООН и международное сообщество о своей деятельности в космосе). Проекты таких двусторонних соглашений уже посланы всем партнёрам США по Соглашению о МКС, включая Россию.

Несмотря на то что на данный момент обнародованы лишь общие черты Соглашений Артемиды, уже ясно, что они основаны на толковании США соответствующих положений Договора о космосе в части запрета на присвоение космоса и возможности использования космоса для целей промышленной добычи частными компаниями ресурсов на небесных телах.

Это толкование уже нашло своё отражение в Законе 2014 года, о котором говорилось выше, и теперь переносится на уровень двусторонних соглашений. При этом на первый план выходит именно отсутствие в этом Договоре чётких запретов на предпринимательскую деятельность в космосе, а также расплывчатые формулировки, позволяющие наполнить их конкретным содержанием за счёт действий на национальном уровне или через заключение двусторонних соглашений и договоров с малым количеством участников при лидирующей роли США в формировании такой практики.

Это позволит сформировать так необходимую последующую практику государств участников Договора о космосе, на которую можно будет впоследствии опираться как при формулировании превалирующего толкования его норм для использования в возможных спорах на международном и на национальном уровнях, так и в качестве подтверждения молчаливого изменения текста Договора этой последующей практикой (что разрешено современным правом международных договоров)[24].

6. Выводы и обобщения

Заметная стагнация в развитии международного космического права в 1990-2000-е годы была сменилась периодом высокой турбулентности и быстрых перемен. При этом становится очевидно, что никакого революционного слома основ космического права не будет, но нас ожидает эволюционное реформирование космического права за счёт внедрения новых механизмов принятия решений и создания правовых норм. То, что сейчас происходит, представляет собой классическое проявление явления, которое Л. Хелфер назвал «переносом режима» (regime shifting) в качестве одного из вариантов стратегии перемен, под которым понимается попытка сменить статус-кво путём переноса переговоров, нормотворческих инициатив и формулирования стандартов на новую площадку, которая более удобна для этого и даёт больше возможностей для основных стран-лидеров реализовать свои планы [25]. В случае с космическим правом речь идёт о выводе всех нормотворческих инициатив и формулирования стандартов промышленной разведки и разработки ресурсов космоса из ООН и Комитета по космосу, где преобладают развивающиеся страны с указанным выше настроем, на уровень двусторонних отношений или договоров с малым количеством участников при лидирующей и координирующей роли США, то есть о повторении уже имеющегося опыта Соглашения о МКС.

Такой перенос режима поможет, по мнению США, с одной стороны, более полно отражать технологическое лидерство США в космической сфере, с другой стороны, уйти от доминирующего в ООН представления о космосе как об общем наследия человечества и перейти к учёту реального вклада как государств, так и бизнеса в решение вопросов о добыче ресурсов космоса.

Судя по всему, это не означает, что речь идёт о создании закрытого клуба космических стран, который будет сам для себя формировать правила. Этот клуб будет открыт даже для тех стран, которые не имеют своей космической программы, и для участия в нём будет достаточно будет просто принять правила игры и некоего согласованного финансового вклада.

Россия и целый ряд других стран (например, Австралия, которая уже выразила согласие участвовать в Соглашениях Артемиды, но при этом является участником Соглашения о Луне, которое как было показано выше исходит из понимания космоса как общего наследия человечества), оказалась в непростом положении. Вариантов действий немного.

• Первый состоит в том, чтобы принять предложение США на максимально выгодных для себя условиях, но для этого надо отказаться от восприятия ООН как центра обсуждения и принятия решений, что является пока одной из основ политики России в космосе. При этом Россия также не восторге (хотя открыто в этом не признается) от результатов обсуждения проектов соглашений по космосу в ООН, раз отказалась даже подписывать разработанное в ООН Соглашение о Луне.
• Второй вариант заключается во всемерной защите устоявшегося статус-кво, рискуя при этом рано или поздно оказаться одной космической державой в компании с развивающимися странами и вне рамок Соглашений Артемиды, не оказывая конструктивного влияния на последующее развитие норм космического права.
• В третьем варианте речь может пойти о создании собственной альтернативы Соглашениям Артемиды вместе с теми странами, которые стремятся в космос, но в силу разных причин не могут пойти на условия, предложенные США, или им будет оказано войти в этот клуб (тот же Китай или Иран). Этот вариант чреват фрагментацией космического права, но такое уже не является исключением в международном праве в целом и не воспринимается резко отрицательно.

Судя по последним сообщениям, Россия в лице Роскосмоса склоняется именно к первому варианту[26]. В этом случае благодаря усилиям всех космических держав, а также стран, принявших условия об обязательном реальном участии в разработке ресурсов небесных тел, уже к концу этого десятилетия могут сформировать космическое право «Нового космоса».

---

Подробнее читайте в журнале «Международное правосудие» (статья готовится к публикации в выпуске МП № 4 (36) 2020)

---

[1] Nadia Drake, Elon Musk: In Seven Years, SpaceX Could Land Humans on Mars, NAT’L GEOGRAPHIC (Sept. 29, 2017), https://news.nationalgeographic.com/2017/09/elon-musk-spacex-marsmoon-bfr-rockets-space-science/ [https://perma.cc/522T-22QH].

[2] Executive Order on Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources Infrastructure & Technology Issued on: April 6, 2020 (https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-encouraging-international-support-recovery-use-space-resources).

[3] Principles for a Safe, Peaceful, and Prosperous Future (https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/index.html).

[4] Caleb Henry “Space startup investments continued to rise in 2018”(https://spacenews.com/space-startup-investments-continued-to-rise-in-2018/).

[5] Marcia S. Smith, Space Foundation: Space Economy Grew by 4 Percent in 2013, SPACE POLICY ONLINE (May 19, 2014, 9:36 PM), (https://www.spacepolicyonline.com/news/space-foundation-spaceeconomy-grew-by-4-percent-in-2013).

[6] Matthew Weinzier «Space, the Final Economic Frontier»// The Journal of Economic Perspectives, vol. 32, no. 2 (Spring 2018), pp. 173-192, 173.

[7] M.Weinzier, op.cit.

[8] Amanda M. Leon «Mining for meaning: An examination of the legality of property rights in space resources»//Virginia Law Review, no. 104(3), pp. 501-510.

[9] «Частные космические компании России: краткий обзор» (https://astronautics.d3.ru/chastnye-kosmicheskie-kompanii-rossii-kratkii-obzor-1636029).

[10] Kevin MacWhorter «Sustainable Mining: Incentivizing Asteroid Mining in the Name of Environmentalism» // William and Mary environmental law and policy review, 2016 vol 40 pp. 645-676, 645, D. Johnson “Limits on the Giant Leap for Mankind: Legal Ambiguities of Extraterrestrial Resource Extraction,” American University International Law Review, vol. 26, no. 5 (2011), pp. 1477-1517.

[11] https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/outer_space_governing.shtml.

[12] https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/moon_agreement.shtml.

[13] Fabio Tronchetti «The Non-Appropriation Principle as a Structural Norm of International Law: A New Way of Interpreting Article II of the Outer Space Treaty// Air and Space Law, vol. 33, no. 3 (June 2008), p. 281.

[14] Ezra J. Reinstein «Owning Outer Space»// Northwestern Journal of International Law & Business 1999, vol 20, p. 63.

[15] M.Weinzier, op.cit., p. 189.

[16] David Johnson «Limits on the Giant Leap for Mankind: Legal Ambiguities of Extraterrestrial Resource Extraction», American University International Law Review, vol. 26, no. 5 (2011), p. 1479; R. Mitchell, “Into the Final Frontier: The Expanse of Space Commercialization”// Missouri Law Review, vol. 83, no. 2 (2018), pp. 419-454, 430.

[17] John Adolph, The Recent Boom in Private Space Development and the Necessity of an International Framework Embracing Private Property Rights to Encourage Investment ” // International lawyer, vol.40 (2006), pp. 961-985.

[18] Kevin MacWhorter «Sustainable Mining: Incentivizing Asteroid Mining in the Name of Environmentalism» // William and Mary environmental law and policy review, vol 40 (2016), p.661.

[19] Sarah Coffey, op.cit., pp. 125-126.

[20] U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act (https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2262/text).

[21] Law of July 20th 2017 on the exploration and use of space resources (https://space-agency.public.lu/en/agency/legal-framework/law_space_resources_english_translation.html).

[22]M.Weinzier, op.cit., p. 189.

[23]John G. Wrench “Non-Appropriation, No Problem: The Outer Space Treaty Is Ready for Asteroid Minin” // Case Western Reserve Journal of International Law, vol. 51 (2019), p. 443.

[24] Tunkin G. Is General International Law Customary Law Only? // European Journal of international law, 1993, pp. 534—541, 540.

[25] L.Helfer «Regime Shifting: The TRIPs Agreement and New Dynamics of International Intellectual Property Lawmaking»//The Yale Journal of international law, vol. 29, no. 2 (2004). p. 14.

[26] В Роскосмосе заявили о готовности к переговорам с США по освоению Луны // (https://ria.ru/20200516/1571539940.html).