Мнение эксперта: «У решения КС России по ‹делу об иностранных агентах› есть правоприменительный потенциал» – Ольга Кряжкова

Восьмого апреля 2014 года КС России провозгласил постановление по резонансному «делу об иностранных агентах» [1] (далее – Постановление). Судебный орган конституционного контроля ожидаемо подтвердил правомерность выделения федеральным законодателем специального субъекта правоотношений под названием «некоммерческая организация, выполняющая функцию иностранного агента» (далее – НКО – иностранный агент). Чуть позже появилось особое мнение судьи В.Г. Ярославцева, где тот обосновал иную, более критичную позицию по отношению к обжалованным законоположениям. Юридическая общественность встретила Постановление неодинаково: кто-то – с осуждением [2], кто-то – со сдержанным одобрением [3]. Пожалуй, единственное, в чём его отрицательная оценка совпадает у большинства комментаторов – отсутствие более-менее чёткого отграничения политической деятельности ото всей прочей социальной активности НКО, в то время как это один из ключевых факторов, влияющих на признание организации иностранным агентом [4].

Воздерживаясь от общих оценок Постановления, хотелось бы обратить внимание на правовые возможности, которые оно открывает.

1. Постановление не закрыло тему конституционности законодательства об НКО – иностранных агентах окончательно.

Во-первых, КС России при рассмотрении данного дела оставил от заявленного предмета жалоб наималейший минимум, и сосредоточился всего на двух аспектах проблемы:

1) соответствуют ли Конституции взаимосвязанные нормы ФЗ «О некоммерческих организациях» (п. 6 ст. 2 и п. 7 ст. 32) и ФЗ «Об общественных объединениях» (часть шестая ст. 29), на основании которых решается вопрос о признании НКО выполняющей функции иностранного агента и устанавливается её обязанность подать в Минюст России заявление о включении в специальный реестр;

2) соответствуют ли Конституции нормы КоАП об административной ответственности за осуществление деятельности НКО – иностранного агента, не включённой в названный реестр (ч. 1 ст. 19.34).

Это значит, что законоположения, оставшиеся на сей раз без пристального внимания судебного органа конституционного контроля, могут стать самостоятельным предметом проверки в КС России в будущем, если на то будут основания. К их числу можно отнести и адекватное толкование термина «политическая деятельность» или же решение вопроса, препятствует ли статус иностранного агента нормальной деятельности НКО.

Во-вторых, исследованные КС России нормы ФЗ «О некоммерческих организациях» и ФЗ «Об общественных объединениях» были признаны не противоречащими Конституции в целом. Если правоприменители, в особенности суды, будут трактовать эти нормы без учёта высказанных в Постановлении правовых позиций, более того, если вектор правоприменительной практики направится в антиконституционную сторону, ничто не будет препятствовать подать в КС России новую жалобу против них, но уже не по их буквальному смыслу, а по смыслу, придаваемому им «официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой» (часть вторая ст. 74 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

2. Правовые позиции, выраженные в Постановлении, устанавливают границы для правоохранительной и судебной деятельности в области правоотношений с участием НКО, а следовательно, они могут быть взяты на вооружение заинтересованными лицами. Вот важнейшие из них (цитируются не дословно):

а) обязательный признак НКО – иностранного агента – политическая деятельность, осуществляемая ею на территории Российской Федерации путём участия (в том числе финансового) в организации и проведении политических акций. При этом цели и задачи, указанные в учредительных документах НКО, значения не имеют. Главное, чтобы целью политической акции было воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирование общественного мнения в указанных целях. Даже если организуемые (проводимые) НКО акции объективно были сопряжены с критикой решений государственных органов либо вызвали в общественном мнении негативные оценки проводимой ими государственной политики, этого ещё недостаточно для признания её иностранным агентом. КС России отдельно оговорил: такие цели должны быть присущи деятельности непосредственно НКО, а не отдельных её членов, а потому их участие в политических акциях в личном качестве и по собственной инициативе, тем более вопреки решениям данной НКО (её руководящих органов или должностных лиц) исключают применение к ней правил об НКО – иностранных агентах;

б) само по себе получение НКО финансирования от иностранных источников и наличие у неё потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории Российской Федерации не являются основанием для признания её выполняющей функции иностранного агента. Обязанность официально принять на себя соответствующий статус посредством направления в уполномоченный орган заявления о своём включении в специальный реестр возникает у НКО только тогда, когда она действительно намерена после получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. При этом в силу презумпции законности и добросовестности деятельности НКО данная обязанность должна реализовываться в уведомительном порядке;

в) органы юстиции или прокуратуры, полагающие, что та или иная НКО необоснованно уклоняется от подачи заявления о включении в специальный реестр, вправе вынести ей письменное предупреждение для того, чтобы она смогла устранить допущенное нарушение. Обязанность представления доказательств, свидетельствующих о намерении НКО участвовать в политической деятельности или о реальном участии в таковой, лежит именно на этих органах;

г) для признания НКО выполняющей функции иностранного агента денежные средства или иное имущество от иностранных источников должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) НКО, а приняты ею; если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, в особенности когда такие действия предпринимаются до начала её участия в политической деятельности, объявление себя НКО – иностранным агентом не требуется;

д) при рассмотрении судом жалобы НКО против органа юстиции или прокуратуры доказывание фактов получения ею иностранного финансирования и наличия у неё намерений участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, возлагается на того, кто вынес обжалуемое предупреждение или предостережение. Установленное судом отсутствие таковых обязывает его, руководствуясь ст. 18, ч. 1 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 1 ст. 118 и ст. 120 Конституции, признать вынесенное в адрес НКО предупреждение или предостережение незаконным. При этом любые объективные затруднения в оценке характера и (или) целевой направленности деятельности НКО, получающей денежные средства или иное имущество от иностранных источников, должны толковаться исходя из презумпции законности и добросовестности такой деятельности;

е) минимальный размер административного штрафа, предусмотренный ч. 1 ст. 19.34 КоАП, при определённых обстоятельствах может приводить к избыточному ограничению конституционно защищаемого права собственности НКО и их должностных лиц, особенно если принять во внимание, что извлечение прибыли и последующее её распределение между участниками не является основной целью НКО. Он также не согласуется с принципом индивидуализации административной ответственности при применении административного наказания, имеющим конституционное значение. Эта норма КоАП не соответствует Конституции. Впредь до внесения в КоАП необходимых изменений размер административного штрафа, назначаемого за данное правонарушение, может быть снижен судом ниже низшего предела в случаях, когда его наложение в установленных пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечёт избыточное ограничение имущественных прав привлекаемого к административной ответственности лица.

Постановление находится в русле общей тенденции, характерной для практики КС России последнего времени: недопущение формалистского подхода при применении нормативных правовых актов в противовес серьёзного вмешательства в эти акты. Остаётся надеяться, что правоприменительный потенциал, заложенный в нём, будет реализован в полной мере.

[1] Постановление КС России от 08.04.2014 № 10-П.

[2] См.: Станских С. «Иностранные агенты» в законе // http://www.novayagazeta.ru/politics/63208.html.

[3] См.: Павел Чиков: «Конституционный суд сделал реверанс в сторону власти» (материал Елены Колебакиной) // http://www.business-gazeta.ru/article/101378/

[4] См., например: Евстифеев Д., Матвеева П. НКО обойдутся без «Голоса» // http://www.gazeta.ru/politics/2014/04/08_a_5984837.shtml; Нагорных И., Кравцова А. Конституционный Суд одобрил запись в «иностранные агенты» // http://www.kommersant.ru/doc/2447993; Нетупский П. Агенты национальной опасности // http://rapsinews.ru/judicial_analyst/20140409/271109441.html.