«Право знать причины»

Вадим Даньшов рассказывает о недавнем постановлении Большой палаты ЕСПЧ по делу о депортации («Мухаммед и Мухаммед против Румынии») и его значении для России

15 октября Большая палата Европейского Суда по правам человека (далее – Европейский Суд, ЕСПЧ) вынесла постановление по делу «Мухаммед и Мухаммед (Muhammad and Muhammad) против Румынии» (далее – Постановление), которое стало первым решением Большой палаты по статье 1 Протокола № 7 к Европейской Конвенции по правам человека (далее – Конвенция). Помимо того, что Постановление сформировало правовой стандарт применения статьи в будущих решениях Европейского Суда, оно имеет архиважное значение для иностранцев, проживающих в России. Давайте разберёмся, почему каждый юрист, работающий в сфере миграционного законодательства, должен о нём знать.

1. Фактические обстоятельства дела

Заявителями в данном деле выступили Адель Мухаммад из Пакистана и Рамзан Мухаммад из ОАЭ (далее – Заявители). Оба заявителя приехали в Румынию с целью обучения в университете.

В 2012 году румынские службы обратились в местный суд, чтобы признать иностранцев нежелательными лицами. В поддержку своих требований власти предоставили засекреченную информацию о том, что Заявители представляют угрозу национальной безопасности.

Отвергнув доводы Заявителей об отсутствии фактических оснований для принятия решения, румынский суд посчитал, что доказательств, предоставленных румынскими спецслужбами, достаточно, признал иностранцев нежелательными лицами и принял решение об их депортации.

После румынская разведывательная служба опубликовала пресс-релиз, который содержал информацию о принятом решении и формальном юридическом основании для его принятия: наличии угрозы национальной безопасности. Однако в нём отсутствовала информация о фактических основаниях принятия решения. Любопытно, что в пресс-релизе было изложено даже больше информации по делу Заявителей, чем предоставлено суду.

Заявители обжаловали решение о нежелательности и депортации в Высший кассационный суд Румынии. Здесь важно заметить, что представлявшие их юристы не имели специального допуска к секретной информации. Соответственно, возможности ознакомиться с информацией о фактических основаниях принятия решения им не предоставили.

Высший кассационный суд Румынии не нашёл нарушений права на справедливое судебное разбирательство и отказал в удовлетворении жалобы иностранцев.

2. Статья 1 Протокола № 7 к Конвенции

Прежде чем исследовать аргументы суда, следует напомнить, какие ценности защищает статья 1 Протокола № 7 к Конвенции. Она устанавливает процессуальные гарантии при рассмотрении компетентным субъектом дела о высылке иностранца, на законных основаниях проживающего на территории государства. Такими гарантиями являются:

1. принятие решения о высылке в соответствии с законом;
2. наличие возможности представить аргументы против высылки;
3. наличие возможности требовать пересмотра дела.

3. Позиция Большой Палаты

Сперва Европейский Суд идентифицировал затронутое в рамках дела право заявителей на информацию о причинах высылки (англ.: right to be informed of the reasons for their expulsion) и право на доступ к материалам дела (англ.: right to have access to the documents in the case file).

Несмотря на то, что вышеуказанные права прямо не поименованы в первом параграфе статьи 1 Протокола № 7, Суд прямо указал, что иностранец не сможет предоставить аргументы против своей высылки, если он не знает фактических обстоятельств, на основании которых власти сделали вывод о том, что он представляет угрозу национальной безопасности. Предоставление такой информации является необходимым для эффективной реализации прав, предусмотренных первым параграфом рассматриваемой статьи (§ 126).

Исходя из этого, Суд сделал однозначный вывод: параграф 1 статьи 1 Протокола № 7 требует, чтобы иностранец был наделён правом на получение информации о фактических обстоятельствах, являющихся основанием принятия решения о его высылке, и правом на доступ к материалам досье.

Большая палата признала, что интересы национальной безопасности могут быть надлежащим основанием для ограничения этих прав (§ 130–131). Однако ограничения возможны только случаях, когда они не нивелируют процессуальные гарантии, предусмотренные статьёй 1 Протокола № 7. Для того чтобы ограничения считались правомерными, (1) они должны быть обоснованы на конкретных обстоятельствах дела, а (2) сложности, вызванные такими ограничениями, — эффективно компенсированы уравновешивающими факторами (англ.: counterbalancing factors) (§ 133). Уравновешивающие факторы в данном случае — это процессуальные гарантии, направленные на защиту самой сущности релевантного права.

Большая палата сразу определила наличие ограничений рассматриваемых прав в деле Заявителей и перешла к исследованию правомерности их ограничения:

1. Объём фактической информации, предоставленной Заявителям, был неадекватно мал. Европейский Суд указал, что простое перечисление положений закона в уведомлении Заявителей о начале разбирательства, а также в пресс-релизе разведывательной службы не является адекватной информацией, которую следовало предоставить Заявителям (§ 168). Большая палата особенно отметила один интересный факт: власти Румынии были непоследовательны в своих действиях, сначала отказавшись предоставлять информацию в рамках судебного разбирательства со ссылкой на её секретность, но позже значительно расширив объём информации в публичном пресс-релизе (§ 164). В любом случае Суд сделал вывод о том, что Заявители не были уведомлены о фактах, на которых основывались обвинения.
2. Заявители не были в достаточной степени проинформированы о процессе судебного разбирательства и своих процессуальных правах. Европейский Суд особенно отметил, что Заявители являются иностранцами, вследствие чего их необходимо более тщательно информировать о ходе судебного разбирательства и их правах. В частности, румынские суды не сообщили им о наличии юристов, имеющих доступ к секретной информации, которые могли бы узнать о причинах принятия решения о высылке.
3. Отсутствие у юристов Заявителей доступа к секретной информации. Суд отметил, что существующее в Румынии регулирование доступа к секретной информации серьёзным образом затрудняло возможность получения разрешения на этот доступ, а сроки получения такого разрешения выходили за пределы обычного срока рассмотрения дела о признании лица нежелательным и депортации.
4. Высылка Заявителей не была предметом тщательного и независимого рассмотрения судом. Заявители не могли надлежащим образом обосновать свою позицию, поскольку основывались на максимально ограниченной и общей информации. В связи с этим у них отсутствовала возможность эффективно оспорить позицию госорганов. Более того, для Европейского Суда так и осталось непонятным, действительно ли румынские суды получили доступ ко всей засекреченной информации (§ 197).

С учётом данных выводов Суд решил, что ограничения прав заявителей на информацию о причинах принятия против них решения и на доступ к соответствующим документам не были уравновешены процессуальными гарантиями с целью защиты самой сущности права. Таким образом, было установлено нарушение статьи 1 Протокола № 7 к Конвенции.

4. Почему это важно для России?

Как правило, иностранцы проживают в России на основании разрешений на временное проживание и вида на жительство (далее – Разрешительные документы). Процедура признания лица нежелательным, аннулирования у него Разрешительных документов регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» (далее – Закон об иностранных гражданах) и подзаконными актами. Решение об аннулировании Разрешительных документов принимается Министерством внутренних дел. Но в сфере национальной безопасности первоначальное решение о том, что лицо представляет собой угрозу безопасности России, принимает Федеральная служба безопасности, действующая на основании пункта «р» статьи 12 Федерального закона от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Решение ФСБ в таком случае становится безусловным основанием для принятия решения МВД об аннулировании.

Интересно, но Закон об иностранных гражданах прямо не предусматривает предоставления иностранному гражданину решения об аннулировании, в котором по идее он должен найти причины его выдворения. Часть 4 статьи 7 Закона об иностранных гражданах обязывает предоставлять иностранцу лишь уведомление об аннулировании, которое не содержит фактических оснований принятия решения ФСБ.

Те иностранные граждане, которые обращаются в суд с заявлением об оспаривании решения об аннулировании, сталкиваются с абсурдной ситуацией, когда суды фактически отказываются проверять обоснованность решений МВД и ФСБ. Посмотрите на аргументы судебных решений:

[п]раво оценки деятельности иностранных граждан, а также лиц без гражданства как представляющих угрозу безопасности Российской Федерации отнесено к полномочиям Федеральной службы безопасности, и суд не вправе вмешиваться в данные полномочия. Применение мер по защите национальной безопасности находится вне сферы судебного контроля (апелляционное определение Нижегородского областного суда от 23 апреля 2014 года по делу № 33-3291/2014).

Вопреки доводам представителя истца об отсутствии непосредственно самого решения УФСБ по Алтайскому краю, в котором должны быть отражены конкретные сведения, послужившие основанием для отклонения заявления истца, сведения, послужившие основанием для принятия оспариваемого решения о наличии обстоятельств для отказа в приеме в гражданство, относятся к информации, которая получена уполномоченным органом, в том числе из источников, находящихся вне сферы судебного контроля (решение Октябрьского районного суда г. Барнаула от 9 декабря 2019 года по делу № 2а-3200/19).

Причём такая практика носит массовый характер и существует в каждом кассационном округе. Она фактически лишает иностранного гражданина права знать причины своей высылки и права на ознакомление документами, ставшими основанием для неё.

Стоит отметить, что иностранцы уже обращались в ЕСПЧ по аналогичным делам (например, «Гаспар против России», «Каменов против России»). ЕСПЧ устанавливал нарушение процессуальных гарантий статьи 8 Конвенции [1] в каждом из этих дел. Но всё-таки у сформированного подхода имеется один недостаток: чтобы Европейский Суд перешёл к исследованию процессуальных гарантий, ему сперва необходимо установить наличие разрыва семейных отношений или иных трудностей в семье иностранца, вызванных аннулированием Разрешительных документов. Сделать это не всегда возможно, поскольку у иностранца может и не быть семьи в России. В таком случае он лишается процессуальных гарантий и не находится под защитой Конвенции.

Принятие постановления по делу «Мухаммед и Мухаммед против Румынии» должно изменить сложившийся подход. Теперь «входным билетом» в Европейский Суд для иностранцев может быть не только материальная статья 8, но и полностью процессуальная статья 1 Протокола № 7. Это существенно увеличит количество успешных жалоб из России, тем более российская судебная практика ввиду решений ЕСПЧ по статье 8 никоим образом не поменялась. Суды всё также продолжают отказываться исследовать причины принятия решений об аннулировании со ссылкой на национальную безопасность и на гриф «секретно». Кто знает: так, может быть, и нажалуемся на своё постановление Большой Палаты?

---

[1] Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.