Расширение своих полномочий и «ящик пандоры» для российского федерализма: главное из постановлений Конституционного Суда о новых субъектах

<strong>Иван Брикульский</strong>
Иван Брикульский
юрист Института права и публичной политики
Конституционный Суд одним днём вынес четыре постановления о принятии новых субъектов в состав России. В своих решениях КС проверил, соответствуют ли Конституции не вступившие в силу международные договоры между Россией и «кандидатами-в-субъекты». Все четыре решения Суда практически идентичны в своей аргументации, за исключением нескольких несущественных деталей в отношении Херсонской и Запорожской областей. Каждое решение можно разделить на две части: первая – вопросы фактов и обоснования, вторая – вопросы соответствия российской Конституции. 

Ключевые моменты этих решений нетипичны для Конституционного суда и создают несколько неоднозначных прецедентов.

 

Как Конституционный Суд оценил «политическую целесообразность»?

В законе о КС четко сказано, что Суд не уполномочен решать вопросы политической целесообразности, он решает исключительно вопросы права. Он также воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств «во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов». Этой же позиции КС придерживался и при рассмотрении крымского вопроса. В 2014 году суд достаточно сухо ответил, что он не оценивает политическую целесообразность заключения такого договора и ограничен исключительно вопросами права. Оценки политической обстановки, положения русского населения, каких-либо угроз или других вопросов в решении 2014 года просто нет.

Но в решениях КС просто расширил собственную компетенцию: Суд сказал, не может не учитывать обстоятельств, которые являются предпосылками для вхождения в состав России новых субъектов. Поэтому весомую часть постановлений (8 из 22 страниц) занимает оценка правовой цели и правовой целесообразности. И вот основные аргументы:

Первое – «русский вопрос». В этой части КС даёт историческую оценку предшествовавшим «СВО» событиям. Например, говорит о том, что границы УССР с преобладающим русским населением были сформированы произвольно и без учёта волеизъявления русского населения. Развал единого советского государства привёл не только к дискриминации, но и к более масштабным угрозам для русского населения. По мнению КС, такие угрозы позволяют реализовать право русского народа на самоопределение в понимании Устава ООН. 

При этом рассматривая практически идентичную ситуацию в 2014 году по вопросу Крыма, КС не оценивал положение и дискриминацию русского народа или предшествующие событие. 

Второе – отсутствие у России «права выбора». КС пишет, что текущая ситуация приводит к новым жертвам среди мирного населения, создаются риски масштабных техногенных катастроф и т.д. Именно из этого аргумента КС выводит обязанность вмешательства, так как бездействие «означало бы устранение государства от исполнения его важнейшей конституционной обязанности…». Получается, что инициатива публично-правового образования автоматически налагает на другое такое лицо, т.е. российское государство, обязательства, вне зависимости от воли со стороны России. Суд строго говорит: есть обязательство, которое нельзя не исполнить. Такой подход характерен скорее для частной сферы и почти не используется в публичной. Если следовать такой логике, то аналогичные обязательства для России должен был породить референдум о вхождении в состав России Южной Осетии в 2022 году или как минимум его инициатива.

В этой же части КС указывает, что в условиях, когда потенциальные субъекты уже выразили свою волю по поводу вхождения в состав России, неисполнение обязанности было бы «нарушением конституционного принципа поддержания доверия к действиям государства». Возникают вопросы: говорит КС о доверии российских граждан или же о доверии населения «кандидатов-в-субъекты»? Если первое, то КС не обосновывает, в чем заключается такое доверие и кто его оценивает. А если второе, то неясно, на чем основана обязанность поддерживать доверие де-юре других государств и их населения? 

Третье – превентивная цель и историческое обоснование. В этой части аргументов КС даёт оценку СВО как «упреждающей», обосновывает её превентивную цель по предотвращению и устранению угрозы миру. Отдельное внимание уделяется особой близости между населением России и жителями новых субъектов. Например, КС ссылается на «прочные исторические, культурные и человеческие связи».

Новые решения во многом повторяют собственные взгляды председателя КС (иногда даже в хронологическом порядке), которые он уже излагал в работе «Конституционное правосудие: процедура и смысл», особенно главы 3 – «Воссоединение Крыма с Россией». Большинство из них воспроизведены в новых решениях.

Пределы проверки

Конституционный Суд проверяет конституционность международного договора, который ещё не вступил в силу. И у такой проверки есть пределы, которые устанавливаются законом. Согласно ему, КС устанавливает соответствие Конституции (1) по содержанию норм, (2) по форме нормативного акта или договора, (3) по порядку подписания, заключения, принятия и тд, (4) с точки зрения разделения властей и (5) разграничения компетенций между органами государственной власти на федеральном уровне, а также (6) разграничения между федерацией и субъектами. Хотя в своем решении КС ссылается на пределы проверки, он тактично избегает некоторых вопросов. 

Во-первых, при проверке по содержанию норм КС не оценивает нормы, которые определяют статус государственной границы. Дело в том, что международные договоры, которые предлагается ратифицировать, содержат статьи, которые устанавливают границы новых территорий. Такие статьи очень неопределённые, из них не следует, где именно будет проходить российская государственная граница. Это очень важный вопрос: именно от него зависит как распространение Конституции как акта прямого действия, так и действие прав, которые Конституция предусматривает. Но КС этого вопроса не касается, ограничиваясь ссылкой на Устав ООН и международные акты.  Иными словами, КС не просто умолчал о статусе границы, оценивая по содержанию не все нормы, а лишь выборочно. 

Во-вторых, оценивая по форме, КС не упоминает акты, на основании которых новые субъекты изъявили желание стать частью России, хотя упоминает события, которые предшествовали подписанию договоров и проведению референдумов. Из пакета документов при внесении в Госдуму законопроекта о вхождении в состав Херсонской и Запорожской области известно, что были приняты две декларации о независимости и государственном суверенитете. Эти же декларации присутствуют в перечне внесённых законопроектов, но отсутствуют на ресурсе sozd. То есть в открытом доступе таких деклараций нет, ознакомиться с ними нет возможности. И КС их не только не оценивает, но даже  не упоминает. 

В-третьих, Суд практически не даёт оценку с точки зрения разделения властей. КС просто констатирует, что поскольку в вопросах принятия нового субъекта участвует как Президент, так и Федеральное Собрание, то этот  принцип не нарушается. Но Суд не оценивает тот факт, что те дополнительные полномочия, которые еще не урегулированы законом, получает только глава государства, особенно в вопросах исполнительной власти.
Как и в случае с многими решениями КС по скрытым полномочиям Президента, эти он также выводит из толкования статей Конституции о статусе Президента. 

В-четвёртых, вопрос разграничения полномочий между федерацией и субъектами КС сводит только к роли Президента на международной арене и не анализирует как появление новых субъектов на других органах государственной власти федерального уровня. Без внимания остались такие вопросы как формирование Совета Федерации и Государственной Думы, принятие решений, баланс представителей, взаимодействие палат по новым регионам, учёт региональной специфики.

Что такое «народные республики» в составе России?

Дело в том, что статья 5 Конституции предусматривает чёткий перечень субъектов, к которым относятся республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Именно это статья раньше была жёстким препятствием для унификации субъектов, в том числе для национальных республик и Еврейской автономной области. Да, в перечне субъектов Конституции есть «республики», но международный договор заключается между «народными республиками» и Россией, при том они сохраняют прежние названия. По мнению КС, здесь нет противоречия, поскольку «народные республики» отражают лишь конкретно-исторические особенности, которые связаны с формированием этих субъектов. Иными словами, «народные республики» – лишь название, а статус их остаётся в полном соответствии со статьёй 5 – республики. 

Эта позиция открывает для российского федерализма настоящий ящик пандоры: ничто не мешает республикам внутри России тоже выбрать подходящее обозначение и называться «народными республиками» или вовсе «республиками народов». Более того, теперь ничто не мешает наиболее смелым регионам называться «суверенной республикой», повторяя за решением КС, что «суверенное» – это лишь название, а сами они остаются в том же статусе. Пусть это и не влияет на их полномочия внутри федерации (пока что), но на восприятие будет влиять очень сильно.

Два суверенитета: «народных республик» и областей

Если в президентских указах ЛНР и ДНР признаются как суверенные и независимые государства, то в отношении Запорожской и Херсонской области присутствует формулировка «государственный суверенитет и независимость». Понятие «государство» в отношении областей не используется. Хотя КС в своих решениях по вопросу республик в составе России не раз указывал, что государственным суверенитетом может обладать только государство, в отношении областей этот вопрос осторожно обходится и практически не развивается. В отношении областей используется та же формулировка о суверенитете и независимости без каких-либо уточнений их статуса. Суд даже не использует более привычное для его решений понятие «государственных образований». Это не просто юридическая казуистика, а правовой маневр, который по какой-то причине решили оставить нераскрытым.

Государственная граница: так ли всё однозначно?

В своём решении КС практически не затрагивает вопрос соответствия границ международных договоров с конституционными положениями. Его оценка касается международно-правового, а не конституционного аспекта. В решениях констатируется, что договоры не выступают в качестве средства разрешения территориальных споров.. Поэтому они не противоречат принципам воздержания от угрозы силы или её применении (один из принципов устава ООН). 

Согласно статье 4 договора между Россией и ДНР, пределы территории последней определяются границами, которые существовали на день её образования, а также день принятия, а граница «сопряжённая с территорией иностранного государства, является Государственной границей Российской Федерации». Дело в том, что территория ДНР «на день её образования» в 2014 году существенно отличается от территории, которая контролируется сейчас, и охватывает всю территорию «Донецкой области». Аналогичная ситуация также с ЛНР (статья 3 договора). Это значит, что согласно российским законам государственная граница проходит по территории иностранного государства. 

По-другому обстоят дела с Херсонской и Запорожской областями. Из международных договоров неясно, что именно границами «на день её образования»: день образования этих областей ещё в составе УССР (как часть административно-территориального устройства) в 1944 и 1939 годах или только на момент проведения референдумов и подписания договоров в 2022 году? Как быть в случае, если территория на день проведения референдума отличается от той, что была на момент подписания договора?

Иными словами, где будет проходить российская граница все ещё остался открытым. По сути, КС мог высказаться по этому вопросу, но сознательно оставил для политического руководства коридор возможностей, который будет определяться другими обстоятельствами.  

Особое управление новыми территориями: скрытые полномочия Президента в действии

Одно из положений, которое оценивает КС, это особенности управления новыми территориями. Президент наделяется правом назначать временно исполняющих обязанности глав новых субъектов. Новый врио остаётся на своей должности вплоть до выборов, которые будут проведены в 2023 году уже по российским законам. После своего назначения врио сам формирует новое правительство по российским законам. То есть складывается ситуация, при которой глава субъекта, который ещё не был избран по российским избирательным законам, получает право формировать правительство региона уже по российским законам, т.е. в полном соответствии с принципами единой системы публичной власти.

Нюанс ещё и в том, что традиционно назначение врио служило некой санкцией главам регионом и мерой федерального вмешательства. Но такой санкции обычно предшествовали какие-либо нарушения, выговоры и предупреждения Президента или претензии со стороны федерального центра. В этом же случае главы новых субъектов, в том числе избранные, утрачивают свой статус по факту вхождения территории в состав России. По сути, они нуждаются в двух уровнях легитимации: от Президента (если то же лицо будет назначено врио) и после выборов (если должность будет избираться населением).

Иными словами, международные договоры и соответствующие законы о ратификации наделяют главу государства новыми полномочиями. Формально это напоминает привычную форму президентской вертикали, но по содержанию является совершенно новым полномочием: глава государства до выборов на новых территориях контролирует всю вертикаль исполнительной власти. 

Конституционный Суд обосновал это полномочие тем, что Президент обладает статусом гаранта Конституции, а также тем, что он обеспечивает функционирование и взаимодействие единой системы публичной власти. Суд ещё раз напомнил свои позиции, согласно которым глава субъекта находится в прямой субординации с президентом в силу «конституционно-правовой природы института…».

Области и разделение властей

Сейчас на территории Херсонской и Запорожской областей действуют военно-гражданские администрации. Большинство документов, которые бы позволяли изучить, как регулируется и как устроена власть в новых областях, нет в свободном доступе. В отличие от ЛНР и ДНР, там не создавались законодательные органы. Согласно международному договору, законодательный орган должен появиться не ранее 2023 года.. Это значит, что практически вся власть на этих территориях будет осуществляться только правительством и врио главы субъекта, которого назначит Президент. 

Конституционный Суд оценил это положение международного договора на соответствие статьи 3 Конституции. По его мнению отсутствие такого органа не нарушает принцип народовластия, напротив, позволяет наиболее полно его реализовать уже в полной мере и согласно новым законам, пусть и через определённое время.

Сложилась интересная коллизия: КС почему-то оценил внутреннее устройство де-юре независимой и суверенной области на соответствие российской Конституции, при этом почему-то оценил именно на соответствие нормы о народовластии (статьи 3), а не на соответствие принципу разделение властей (статья 10), хотя ничего не мешало КС это сделать. 

Какие последствия этих решений?

Сказать, что главное последствие такого решения – это появление четырёх субъектов в составе РФ, – значит назвать только половину последствий и взглянуть очень поверхностно. Эти позиции имеют куда больше последствий, чем может показаться.

Во-первых, Конституционный Суд самостоятельно расширил свои полномочия: если по закону он не может оценивать фактические обстоятельства и политическую целесообразность, то в новом решении он это делает открыто. В отличие от других актов, решения КС нельзя как-то преодолеть или обжаловать, они окончательны. Суд просто создал на будущее подушку безопасности: независимо от нормы закона, он может это использовать и в других решениях исключительно по своему усмотрению. Короче говоря, КС теперь может выборочно оценивать или не оценивать целесообразность международных договоров. Этот прецедент может быть расширен на обращения граждан: КС теперь точно также может оценивать или не оценивать фактические обстоятельства их жалоб, а это значит – ставить под сомнение позиции судов общей юрисдикции или других органов.

Интересно, что тут КС оценивает последствия и для российской территории, напоминая про регулярные и целенаправленные обстрелы, которые также приводят к жертвам: ранее этот аргумент практически не озвучивался даже в федеральных СМИ. То есть в одном случае КС оценил целесообразность и обстоятельства, а в вопросах пределов проверки решил этого не делать.

Во-вторых, КС очень выборочно оценил положения международных договоров. Если при оценке принципа разделения властей или процедуры «выхода-входа» этих регионов последствия предсказуемы и прогнозируемы, то в вопросах государственной границы всё наоборот. Напомню, что от вопроса определения государственной границы напрямую зависит конституционная обязанность и долг защищать страну (статья 59 Конституции), а также ряд вопросов военной службы, в том числе при мобилизации. Иными словами, Суд устранился от решения этого вопроса, «передав пас» другим органам. 

В-третьих, КС снова расширил скрытые полномочия главы государства: назначать главу нового субъекта до проведения выборов и без каких-либо нарушений/несоответствий со стороны «предыдущего» руководителя. Особенность этого полномочия в том, что сперва главу субъекта легитимизирует президент, и лишь впоследствии – выборы, а также в том, что это соединяет в себе два самостоятельных направления президентской власти – внешне- и внутриполитическое управление, чего раньше не было.

В-четвёртых, эти решения открывают «ящик пандоры» для российского федерализма. Не совсем ясный статус «народных республик». КС подтвердил их право оставить такие название, обосновав историко-культурными особенностями. Там же КС добавил, что приставка «народные» – лишь название, а статус у них остаётся один – республика. Проблема в том, что по аналогии это могут использовать другие республики в составе России. Ссылаясь на позицию КС, они вправе называться «народными», «национальными» или вовсе «суверенными», также указав, что тут лишь название, а не новый статус.