Споры о признании «иностранным агентом» в зеркале судебных решений за 2020–2022 гг.


<strong>Иван Брикульский</strong>
Иван Брикульский
юрист Института права и публичной политики

Автор рассматривает законодательство РФ об «иностранных агентах» и описываются его основные особенности. В центре анализа находится чрезвычайно широкое определение «политической деятельности».

Данная статья вышла 9 июня 2022 года на страницах второго выпуска журнала Свободного университета Palladium. Мы публикуем этот текст в оригинале с небольшой технической правкой.


Введение

В профессии политической юриста часто можно встретить немного измененную, но достаточно известную фразу: «не так страшен закон, как его правоприменение». Несмотря на то, что высказывание носит скорее иронический характер, оно не лишено оснований. Статус иностранного агента (далее — иноагента) относится к той категории неоднозначных вопросов юриспруденции, в котором не просто пересекаются вопросы права и политической воли, но и само право становится в большей степени политизировано, а значит менее предсказуемо и однозначно.

Правовой статус иноагента не является новинкой для российского законодательства: впервые такой статус появился в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (далее — ФЗ «Об НКО») в 2012 году и, соответственно, касался исключительно некоммерческих организаций (далее — НКО). Однако по мере изменения внутриполитического климата статус иностранного агента стал охватывать не только НКО, но также средства массовой информации (далее — СМИ) и физических лиц, с учётом соответствующих разновидностей. Законодательные изменения статуса иностранного агента, его расширение на другие категории юридических лиц и граждан привело к объёмному массиву судебных дел, в которых заявители оспаривали присвоение указанного статуса.

Учитывая количество судебных споров и их особенности, в настоящем материале будут затрагиваться судебная практика в отношении некоммерческих организаций и, для сравнения, ряда юридических лиц. Некоммерческие организации для целей настоящего материала были выбраны неслучайно: практика по ним является наиболее обширной и представляет достаточно объемный материал для сравнительно-правового исследования. Несмотря на то, что конкретное число судебных решений едва ли удастся подсчитать, чтобы убедиться в системности данной проблемы, достаточно взглянуть на количество организаций, включенных в реестр иноагентов. Так, А. А. Кондрашев, ссылаясь на статистику Министерства юстиции, приводит следующие данные: в 2014 году число иноагентов включено 52 организации, в 2016 — 81 организация, в 2016 — 154, в 2017 — 103, в 2018 — 75 и в 2019 — 72 организации соответственно. В соответствии с данными Реестра НКО, выполняющих функции иноагента, который ведёт Минюст, количество НКО-иноагентов по состоянию на февраль 2022 года составляет 73. С определением численности СМИ-иноагентов не так просто: юридические и физические лица находятся в одном Реестре иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иноагента и суммарно их число составляет 113. Несмотря на значительное количество организаций, включённых в реестр иноагентов, не все НКО обжаловали решение Минюста в судебном порядке.

Цель — рассмотреть, как судебная практика наполняет смыслом и практической значимостью законодательные нормы об иноагентах. Такая постановка может показаться спорной. С одной стороны, при разрешении вопроса об иноагентах замешано как право, так и политическая воля, что делает практику достаточно непредсказуемой или иногда неустойчивой. С другой стороны, систематизация судебной практики по иноагентам является своеобразной попыткой в отношении иноагентов восполнить одну из важнейших функций административного права — предупредительную: анализ судебной практики призван стать своеобразной попыткой предупредить другие НКО о возможных нарушениях, позволяющих их внести в соответствующий реестр иноагентов.

Проведённый анализ судебной практики позволяет для удобства систематизировать её, выделив три главные проблемы применения законодательства об «иноагентах»:

  • широкое толкование понятия «политической деятельности», в том числе к некоторым научным и экспертным организациям;
  • применение понятий «получение денежных средств и (или) иного имущества от иностранных источников» без учета цели, величины, частоты и цели такой поддержки;
  • требования маркировки деятельности.

Краткий обзор законодательства об иностранных агентах

Рассматривать подробно все недостатки и пробелы законодательного регулирования иноагентов нет необходимости: этот вопрос уже было сделано в статье А. А. Кондрашева «Иностранные агенты в России: как заимствованный американский правовой институт приобрел иной смысл в российском законодательстве и правоприменительной практике». Однако прежде, чем перейти к рассмотрению судебной практики и для понимания текущей проблемы статуса иноагента, необходим краткий анализ законодательства.

По состоянию на сегодняшний день российское законодательство предусматривает несколько видов иноагентов: российские юридические лица-иноагенты (например, НКО), иностранные СМИ-иноагенты, незарегистрированные объединения как иноагенты, физические лица как СМИ-иноагенты и обычные физические лица как иноагенты. Каждый статус обладает своей спецификой и особыми условиями его присвоения, а также нормативной базой, включающей не только законодательное регулирование, но и соответствующие акты Минюста.

Соответственно, статус иностранного агента регулируются сразу несколькими законодательными актами:

  • Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ФЗ «Об НКО»);
  • Федеральный закон «Об общественных объединениях»;
  • Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ «О мерах воздействия…»);
  • Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (Закон о СМИ).

Как следует из п. 6 ст. 2 ФЗ «Об НКО», для признания соответствующей организации иноагентом необходимо два важных критерия — получение денежных средств и (или) иного имущества от иностранных источников (далее — иностранная помощь) и участие в политической деятельности. Определение политической деятельности и перечень её форм перечислен в абзацах 3 и 4 указанной статьи, в частности, к политической деятельности относится деятельность в сфере государственного строительства, социально-экономического и национального развития России, развития политической системы, а также законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина. Целями указанной деятельности является «оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия». Вместе с тем понятие политической деятельности не включает деятельность в следующих областях: науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Сами по себе понятия государственного строительства, как и политической системы, — являются достаточно теоретическими. Закон не содержит определения данных понятий, более того, чаще их можно встретить в научной и учебной литературе, а не в законодательной практике. Ясности не вносит также конкретизация в законе форм политической деятельности: если «участие в организации и проведении публичных мероприятий» или «участие в избирательной кампании», несмотря на широкую формулировку, является чем-то предполагаемым и очевидным, то такие формы как публичное обращение к государственным органам, «иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов» или «распространение… мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой политике» могут трактоваться совершенно по-разному, что и нашло своё отражение в судебной практике.

Определения политической деятельности и её форм являются во многом определяющим. Например, к этим понятиям, а также к понятию иностранной помощи отсылает Федеральный закон «Об общественных объединениях» в части государственной регистрации общественных объединении (п. 9 ст. 21 указанного закона). Федеральный закон «О мерах воздействия…» в части признания иноагентом физического лица пусть и не содержит отсылок к определениям из ФЗ «Об НКО», однако содержит аналогичное определение политической деятельности и её форм (абзац 2 п. 1 ст. 2.1. указанного закона). Согласно Закону «О СМИ» иностранным агентом может признаваться как зарегистрированное, так и незарегистрированное юридическое лицо или физическое лицо. Хотя законодательство в данном случае не устанавливает политическую деятельность в качестве обязательного критерия, поскольку достаточно лишь критерия иностранного финансирования, к таким лицам по усмотрению Минюста может применяться положения ФЗ «Об НКО», регулирующие деятельность иноагентов (абзац 3, 7 ст. 6 указанного закона).

При этом вся деятельность иноагентов, независимо от их вида, должна маркироваться соответствующим образом. Согласно абз. 4 п. 1 ст. 24 ФЗ «Об НКО» все материалы и информация НКО-иноагента, в том числе распространяемые через СМИ, интернет, направляемые в государственные органы и т. д., должны сопровождаться указанием, что они направлены НКО, выполняющей функции иностранного агента, то есть содержать требуемую маркировку.

Аналогичное требование содержится в законодательстве о СМИ и ФЗ «О мерах воздействия…». Абзац 9 ст. 4 Закона «О СМИ» запрещает распространять информацию без соответствующего указания о том, что эта информация распространяется лицом, в том числе физическим, выполняющим функции иноагента. Данный запрет также касается распространения материалов СМИ-иноагента другими СМИ: маркировка является обязательной. Согласно п. 7 ст. 2.1. ФЗ «О мерах воздействия…» физическое лицо-иноагент также обязан в распространяемых материалах указывать принадлежность к статусу иностранного агента.

За несоблюдение указанных требований наступает административная ответственность в соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушениях (далее — КоАП).

Проблема широкого понятия «политическая деятельность»

С одной стороны, законодатель установил достаточно широкое понятие «политической деятельности», с другой — указал исключения, которые к политической деятельности не относятся. В частности, к политической не относится деятельность в области науки. Однако при этом какие-либо критерии или отличия научной деятельности от политической законом закреплены не были: как и политическая деятельность, так и научная может распространять мнения о принимаемых решениях государственными органами или публично обращаться к ним для корректировки какой-либо деятельности. Складывается впечатление, что законодатель понимал, что предусмотренные им исключения (в частности, научная деятельность), обладает достаточно схожими чертами с формами политической деятельности, однако по какой-то причине не предусмотрел более четкие отличительные черты.

Наиболее чётко проблема смешения научной и политической деятельности отразилось на деле Института права и публичной политики (далее — Институт), ведущей научно-экспертной организации в сфере конституционного и международного права, который был внесён Минюстом РФ в реестр НКО-иноагентов. По мнению Минюста, политическая деятельность Института заключалась в следующем:

  • публикации специальных докладов, содержащих предложения и рекомендации по регулированию адвокатуры, правосудии, правозащитных механизмов, внесудебным механизмам установления и обнародования фактов о противоправном присвоении и удержании власти, пытках, насильственных исчезновения, а также ряду других мер;
  • подготовка законопроекта «О внесении изменения в Закон Российской Федерации от 18.10.1991 г. № 1761-1 „О реабилитации жертв политических репрессий“» и его дальнейшее распространение в СМИ, обращения в органы государственной власти;
  • подача в Конституционный Суд заключений amicus curiae;
  • подписание петиции о правовой экспертизе поправок к Конституции Российской Федерации;
  • обращения Института в Минюст России с целью донести до основных ведомств информацию о предложениях, сделанных в области реализации общих мер в рамках исполнения постановления ЕСПЧ по делу Лашманкина, учитывая эти предложения при реализации политики России в области свободы мирных собраний.

Дополнительно Минюст указал на то, что указанная деятельность носит систематический характер: Институт организует и проводит публичные дебаты, дискуссии, семинары и круглые столы, на которых обсуждаются вопросы государственного устройства, конституционного строя, регулирования прав и свобод человека и гражданина. В совокупности с тем, что данная деятельность как правило содержит конкретные предложения по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации и впоследствии направляется государственным органом, цель таких мероприятий — оказать влияние на законотворческий процесс и судебную власть. Забегая вперёд, отметим, что аргумент Минюста о систематическом характере такой деятельности выглядит достаточно необычно, так как законодательство не содержит каких-либо требований к регулярности такой деятельности.

Решение Минюста было обжаловано в суде. Не соглашаясь с позицией Института о том, что подготовка законопроекта сама по себе носит исключительно научный характер, суд указал, что подготовка законопроекта в любом случае является деятельностью в области законодательства вне зависимости от ориентированности действия положений законопроекта по кругу лиц, а значит является политической деятельностью в понимании абз. 3 п. 2 ст. 6 ФЗ «Об НКО».

Решением Замоскворецкого районного суда от 04.10.2021 г. по делу № 02а-1258/2021 Институту было отказано в удовлетворении исковых требований к Минюсту. Апелляционная инстанция также встала на сторону Минюста. Примечательно, что, рассматривая деятельность Института как политическую, суд дополнительно выделил еще несколько критериев, в частности, «широкое освещение в СМИ» и «обращение к органам государственной власти». По мнению суда, эти два критерия подпадают под одну из форм политической деятельности абз. 3 п. 2 ст. 6 ФЗ «Об НКО», в частности, публичных обращений к государственным органам с целью оказать влияние на их деятельность, в том числе на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов. То есть суд по своему усмотрению дополнил критерий «публичного обращения» еще двумя, которые не были предусмотрены законом.

Таким образом, суды, отказывая Институту в удовлетворении требований об исключения из реестра иноагентов, отталкивались именно от неопределённости разграничения научной и политической деятельности, трактуя её в пользу Минюста.

Подход, согласно которому написание проектов законов относится к политической деятельности, встречался и в других судебных делах, например, в судебном споре о признании иноагентом организаций «Центр по работе с проблемой насилия „НАСИЛИЮ.НЕТ“» (далее — «НАСИЛИЮ.НЕТ»), Фонда «Правовая инициатива» и «Гражданская инициатива против экологической преступности». В отличие от Института, деятельность данных НКО не базировалась на научно-исследовательской деятельности.

По мнению суда, участие «НАСИЛИЮ.НЕТ» в продвижении и проведении кампании, направленной на принятие закона о профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федерации, является политической деятельностью. Формами такого продвижения выступали:

  • петиции на change.org и сайте Российской общественной инициативы;
  • массовое распространением информации о законе на интернет-сайтах и соцсетях;
  • призыв обращаться в органы государственной власти и к действующим депутатам Государственной Думы с требованием поддержать закон о профилактике семейно-бытового насилия;
  • участие учредителя НКО с апреля 2018 по июнь 2019 года в публичном мероприятии в качестве одного из организаторов.

В совокупности с наличием иностранного финансирования, выявленного внеплановой проверкой Минюста, Замоскворецкий районный суд сохранил в силе решение о включении в реестр иноагентов. Аналогично позиции Минюста подтвердила и кассация (см. Кассационное определение Второго кассационного суда от 01.12.2021 г. по делу № 88а-26448/2021. Документ опубликован не был).

Подтверждённым фактом «политической деятельности» второй организации — Фонда «Правовая инициатива» — также являлась инициатива и подготовка законопроекта об определении границ Республики Ингушетии со стороны Чеченской Республики и Республики Северная Осетия — Алания. Как в случае с Институтом и «НАСИЛИЮ.НЕТ», суд дополнительно выделил факт массового освещения такой идеи в СМИ, в которых Фонд и его руководитель выражают позицию относительно ратификации соглашения о закреплении административной границы между Ингушетией и Чеченской Республикой, в частности, предлагают наложить мораторий на соглашение о передаче земель и заявляют о нарушении территориальной целостности Ингушетии. Как следует из материалов дела, важным отличием данного дела было то, что Фонд не отрицал получение иностранной помощи и оспаривал только «часть», связанную с политической деятельностью. Суд первой инстанции поддержал позицию Минюста, апелляционная инстанция оставила решение районного суда в силе.

В случае с «Гражданской инициативой против экологической преступности», политической деятельностью стали комментарии в интернете учредителя организации с оценкой проведённого законодательного порядка изменения сжигания соломы вблизи населённых пунктов. Кроме оценки, комментарий указывал необходимость ужесточения ответственности за подобные нарушения.

Проблема разграничения политической деятельности и описанных исключений в абз. 4 указанной статьи нашла своё отражение и в следующих делах.

Социально-ориентированная автономная НКО содействия профилактике и охране здоровья граждан «Феникс Плюс» (далее — «Феникс Плюс») обратилась в суд к Минюсту с требованием исключить из реестра иноагентов, указывая, что к политической деятельности не относится деятельность в сфере здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан. Суд отказал в удовлетворении требований, указав, что «Феникс Плюс», получая иностранное финансирование, через социальные сети, а также интернет-сайты публикует материалы, носящие политический характер, тем самым оказывая влияние на общественное мнение (см. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 15.12.2021 г. по делу № 88а-27583/2021. Документ опубликован не был).

Практически по аналогичным основаниям в реестр иноагентов было включено Ингушское Республиканское отделение общероссийской общественной организации «Российский красный крест»: политическую деятельность Минюст и суд увидели в том, что руководитель организации в СМИ и информационных порталах давал интервью, касающиеся общественно-политической ситуации на территории Ингушетии (см. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 02.09.2020 г. № 88а-18592/2020. Документ опубликован не был).

Проблема определения иностранного помощи

Наряду с отсутствием критериев разграничения политической и иной деятельности налицо и другая проблема: положения п. 6 ст. 2 ФЗ «Об НКО» устанавливают, что важен сам факт получения иностранной помощи, независимо от целей, на которую она выделяется, или от её регулярности. Так, в деле Фонда «Гражданский союз» основанием для признания иностранной помощи была реализация гранта от немецких и английских фондов на создание коворкинга (открытого пространства) для активистов в г. Пенза. Отказывая в удовлетворении иска об исключении из реестра иноагентов, суд указал, что коворкинг использовался для политических целей, в частности, мероприятиям, посвящённым выборам, избирательным кампаниям.

По результатам анализа перечисленных дел складывается впечатление, что суды в отношении целей иностранного финансирования используют некое подразумеваемое право, не предусмотренное законом, однако вытекающие из его норм. Наиболее отчётливо это наблюдается в формулировках Апелляционного определения от 04.09.2020 г. по делу № 33а-3129/2020, указавшего, что «получение некоммерческими организациями денежных средств и иного имущества от иностранных источников не исключает возможности их использования для оказания влияния на государственные органы Российской Федерации в интересах таких источников…» (см. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 12.05.2021 г. по делу № 88а-8628/2021. Документ опубликован не был). Из этого следует, что любая иностранная помощь может повлечь признание иноагентом, даже если она выделялась не на политические цели. Например, выделение средств Фонду «Гражданский союз» не предусматривало то, что коворкинг будет использован в политических целях, более того, мероприятия, посвящённые избирательным кампаниями, не являлись основными мероприятиями коворкинга. В данном случае для суда было достаточно лишь незначительного факта проведения мероприятий на политическую тематику, чтобы признать деятельность Фонда политической.

Несовершенство законодательного регулирования иноагентов также выразилась в том, что закон не определяет чёткое количество иностранной финансовой помощи, достаточного для присвоения соответствующего статуса. Например, в отношении Общероссийского общественного движения в защиту прав избирателей «Голос» (далее — «Голос») для подтверждения факта иностранного финансирования было достаточно получение денежного перевода от иностранного гражданина в размере «около 200 рублей», а также получение средств от другого НКО-иноагента.

Получение финансовой помощи может осуществляться как напрямую, так и через посредника (п. 6 ст. 2 ФЗ «Об НКО»). Под посредником понимается гражданин России или российское юридическое лицо, осуществляющее передачу иностранной помощи от иностранного источника или уполномоченного им лица российских НКО, которая принимает участие в политической деятельности на территории Российской Федерации. Таким образом, норма указанной статьи предполагает не только прямую иностранную помощь, но и через посредника. При буквальном толковании кажется, что для установления опосредованной помощи необходимо определить два важных момента: получение иностранной помощи, передаваемой посредником, а также осуществление политической деятельности. Иными словами, причиной включения в реестр иноагента может быть также помощь от другого иноагента. Отсутствие в законе конкретизации того, для каких именно целей должна передаваться иностранная помощь, приводит к тому, что суды признают таковой абсолютно любые денежные средства или иное имущество, независимо от целей его выделения. Рассмотрим три неоднозначных судебных решения.

1. При рассмотрении вопроса о ликвидации Общероссийского общественного движения защиты прав человека «За права человека», Верховный Суд РФ в решении от 01.11.2019 г. по делу № АКПИ19-835 дополнительно указал, что среди причин признания организации иноагентом было выявление в ходе внеплановой проверки Минюстом опосредованного получения денежных средств из иностранных источников (см. Верховный Суд РФ Решение от 01.11.2019 г. по делу № АКПИ19-835. Документ опубликован не был). При этом посредника суд не устанавливает, отталкиваясь от итогов внеплановой проверки органа исполнительной власти.

2. Достаточно свежее решение Замоскворецкого районного суда от 21.10.2021м по делу № 02а-1493/2021. В данном деле Общероссийское общественное движение в защиту прав избирателей «Голос» не согласилось с включением в реестр иноагентов и обратилось с административным иском к Минюсту. Опираясь на акты Минюста и Росфинмониторинга, суд установил следующее. Финансовая поддержка «Голоса» осуществлялась посредством сбора пожертвований через сайт общественного движения (donate.golosinfo.org), при этом в публичной оферте о заключении договора пожертвования указан Фонд содействия правовому просвещению населения «Лига избирателей», который 28.10.2020 г. был включён в реестр НКО-иноагентов, так как является получателем денежных средств от иностранных источников.

Следовательно, в делах, связанных с получением иностранной помощи от посредника, суды действуют по достаточно искаженному гражданско-правовому принципу «право следует за вещью»: подобно вирусу, любые средства от НКО иноагента к организации, не обладающей таким статусом, автоматически делают вторую организацию получателем иностранной помощи.

Однако дело о признании иноагентам «Голоса» также примечательно не только неоднозначным фактом подтверждения иностранного финансирования: организационно-правовая форма «Голоса» — общественное движение без регистрации юридического лица, в то время как признание организации НКО-иноагентом требует как минимум наличия зарегистрированной организации. Суд сослался на ст. 29.1 Федерального закона «Об общественных объединениях», согласно которому общественное движение, функционирующее без приобретения прав юридического лица, получает иностранную помощь, указанную в положениях ФЗ «Об НКО», и участвует в политической деятельности, обязано уведомить об этом Минюст РФ. На основании этого суд согласился с минюстом о том, что «Голос» является незарегистрированным юридическим лицом (общественным объединением), выполняющим функции иностранного агента.

3. Дело об оспаривании со стороны учредителя «Медиазоны» ООО «ЗП», включение в реестр СМИ-иноагентов. Согласно данным Росфинмониторинга, юридическое лицо получило иностранное финансирование от компаний «GOOGLE IRELAND LIMITED GORDON HOUSE BARROW STREET DUBLIN 4, IRELAND, D04 E5W5. Представитель административного истца, не отрицая факта получения указанных средств, указывает, что они поступили в счёт оказания рекламных услуг. Суд не принял во внимание аргумент, указав, что законодательство не предусматривает необходимость наличия обязательной связи между получением иностранного финансирования и распространения сообщений и материалов (выделено мной. — И. Б.): для включения в реестр достаточно лишь наличия этих двух признаков».

Дело «Медиазоны» хочется выделить отдельно по нескольким причинам. Первая — под иностранной помощью суды понимают любые перечисления не из Российской Федерации. При этом цель выделения такой помощи совершенно неважна: пожертвование на политическую деятельность, возврат денежных средств или услуги, не связанные с политикой, рассматриваются судами как единый состав. Вторая — суд констатирует значимый пробел, в соответствии с которым они не обязаны устанавливать причинно-следственную (или иную) связь между иностранным финансированием и политической деятельностью.

Проблемы споров с минюстом РФ о включении в реестр иноагентов затрагивают не только проблемы материального, но и процессуального права. Сама процедура включения также не урегулирована законодательно и является преимущественно дискрецией минюста РФ. Так, при рассмотрении дел об оспаривании статуса иноагента, суды оценивали формальный аспект: во-первых, минюст обладает правом вести такой реестр и включать в него НКО (п. 10 ст. 13 ФЗ «Об НКО»), во-вторых, порядок ведения реестра утверждён приказом минюста РФ от 30.11.2012 г. № 223. По мнению судов, из этого следует, что минюст РФ действует в соответствии с возложенными полномочиями и не доверять его выводам нет оснований.

Проблема процедуры проверки иностранной помощи у НКО затрагивает одну из «болевых точек» российского административного права — административных процедур и их регулирования. Рассмотрим указанную проблему примере дела Института права и публичной политики.

Контроль-надзорные мероприятия в отношении НКО регулируются сразу несколькими законами — Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — ФЗ «О защите прав…») и ФЗ «Об НКО».

Внеплановая проверка минюста РФ, по результатам которой Институт был признан иноагентом, носила внеплановый характер и была проведена на основании обращения гражданина, заполнившего электронную форму обращения на сайте минюста РФ.

По мнению Института, проверка была проведена без соблюдения требований ФЗ «О защите прав…». Согласно ч. 3 ст. 10 данного закона, обращения и заявления, не позволяющие установить лицо обратившегося, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Данная норма также предусматривает, что могут служить основанием проверки только те обращения и заявления, которые направлены с использованием таких средств, которые позволяют обеспечить авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации. В данном же случае заявителя, обращение которого стало основанием для проверки Института, личность не была установлена надлежащим образом: электронное окно для обращения в минюст РФ не только не предполагает необходимую авторизацию, но и позволяет отправить любые данные без какого-либо подтверждения. Таким образом, обращение могло быть написано любым пользователем, без указания настоящих данных или информации, иными словами — может быть написано анонимно, а значит не может стать основанием для проведения проверки.

По мнению суда, в данном деле необходимо применять не ФЗ «О защите прав…», а ФЗ «Об НКО»: в соответствии с пп. 24 п. 4 ст. 1 особенности организации и проведения проверок могут устанавливать иными федеральными законами, а регулирование проверок в ФЗ «Об НКО» выступает неким lex specialis к общим нормам о проверках юридических лиц. Внеплановая проверка была проведена на основании пп. 5 п. 4.2. ст. 32 ФЗ «Об НКО». Согласно положениям данной нормы, одним из оснований для проведения внеплановой проверки является поступление информации об осуществлении НКО деятельности в качестве иноагента, которая не подала заявление о включении её в соответствующий реестр. Суд отмечает, что положения ФЗ «Об НКО» не предъявляют специальных требований к идентификации обращений и заявлений, направленных заявителем в форме электронных документов, следовательно, у Минюста не было законодательной обязанности идентифицировать личность заявителя, а значит проверка проведена в рамках закона.

Таким образом, законодательное регулирование административной процедуры внеплановых проверок позволяет в отношении НКО проводить их без должной идентификации и аутентификации, чем ставит последних в неравное положение по сравнению с другими юридическими лицами и фактически позволяет обратиться анонимному пользователю. Складывается ситуация, при которой применение принципа lex specialis derogat generali приводит к тому, что в специальном законе гарантии лица, наоборот, уменьшаются, а дискреция органов исполнительной власти становится неограниченной.

Дополнительно хочется отметить, что отнюдь не во всех случаях присвоения статуса иноагента носила исключительно характер злоупотреблений. Например, ряд проектов Общественного фонда социального развития «Генезис» финансировалось напрямую органами исполнительной власти иностранного государства — Министерством иностранных дел и Министерством обороны Великобритании с целью влияния на молодёжь одного из северокавказских регионов. Проект, на который выделялись указанные средства, был нацелен на поиск лидеров среди молодёжи Республики Ингушетии и «стимулировании диалога между властными структурами, силовыми ведомствами и молодёжью при активном участии духовенства различных конфессий» (см. Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16.12.2020 г. № 88а-26659/2020. Документ опубликован не был).

Проблема маркировки деятельности иноагентов: проблема исполнимости

Однако включение в реестр иноагентов создает проблему исполнимости такого решения в части маркировки своей деятельности. Ни законодательство, ни акты минюста не регулируют, как именно должны маркировать свою деятельность НКО-иноагенты и на каких именно материалах должна ставиться соответствующая маркировка.

Как правило, судебные споры о штрафах выглядят достаточно однотипно: опираясь на представленные минюстом административные протоколы, суд назначает штраф за несоблюдение порядка деятельности НКО, выполняющей функции иноагента. Штрафная санкция за отсутствие маркировки иноагента содержится в ч. 2 ст. 19.34 КоАП РФ.

Неопределённость регулирования вопроса маркировки становится одной из причин многочисленных судебных разбирательств. Например, решением суда Межрегиональная общественная организация Правозащитный центр «Мемориал» (далее — «Мемориал») был признан в совершении административного правонарушения, поскольку материалы в соцсетях материала и сами соцсети не содержали соответствующего указания. Суд, отклоняя позицию «Мемориала» о том, что маркировка содержится на официальном сайте организации, а законодательство не предусматривает маркировку соцсетей, указал, что «метка иноагента» должна присутствовать на всех материалах иноагента, к которым были отнесены даже соцсети (см. Решение Московского городского суда от 18.12.2020 г. по делу № 7-15339/2020. Документ опубликован не был). Похожим образом была оштрафована Международная общественная организация «Международный Мемориал» (далее — «Международный Мемориал»). Причиной привлечения к ответственности стала конкретная вкладка раздела «О проекте», в которой отсутствовала информация о включении в реестр иноагентов (см. Решение Московского городского суда от 10.09.2020 г. по делу № 7-10452/2020. Документ опубликован не был).

Недостаточная маркировка материалов «Международного Мемориала» стала одной из причин ликвидации Верховным Судом РФ. В частности, было указано, что письменные материалы организации носили следующий штамп: «Международный Мемориал внесён Минюстом РФ в реестр, предусмотренный п. 10 ст. 13.1 ФЗ «Об НКО». По мнению Верховного Суда, это не соответствует требованиям законодательства, возлагающим на НКО-иноагента обязанность сопровождать свои материалы с указанием на то, что они произведены организацией, выполняющей функции иноагента. Следовательно, законодательство содержит четкую формулировку требуемого обозначения, в то время как «Международный Мемориал» ни в одной из своих маркировок не соответствует указанным требованиям. Верховный Суд приходит к выводу, что используемая «Международным Мемориалом» маркировка не только не содержит требуемых сведений, но и не является информативной. По данным Верховного Суда РФ, организация и её руководитель 19 раз привлекались к административной ответственности за нарушение указанных требований, более того, не предприняли мер по их устранению.

Отметим, что не всегда регулирование требований к маркировке материалов приводит к устранению пробела. Например, в отношении СМИ этот вопрос регулируется ч. 9 ст. 25.1 Закона «О СМИ» и Приказом Роскомнадзора от 23.09.2020 г. № 124, однако это не помешало привлечь к административной ответственности СМИ-иноагента «Татаро-башкирская служба Радио Свобода»: несмотря на то, что соответствующая маркировка находилась непосредственно на интернет-сайте, ряд опубликованных материалов (несколько интернет-страниц) по отдельности такой маркировки не содержал (см. Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 19.11.2021 г. № 16-7903/2021. Документ опубликован не был). По аналогичным причинам по ч. 2 ст. 19.34 КоАП РФ был привлечён к административной ответственности СМИ-иноагент ООО «РА» и «Телеканал настоящее время»: несколько материалов, в том числе в соцсетях, не содержали необходимой маркировки (см. Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17.11.2021 г. № 16-7912/2021. Документ опубликован не был).

Статус иноагента: проблема правовой определённости и презумпции невиновности

Регулирования иноагентов поднимает проблемы по поводу двух важных конституционно-правовых принципов: правовой определённости и презумпции невиновности.

Несмотря на то, что понятие правовой определённости как требование к нормативному правовому регулированию не закрепляется непосредственно в Конституции, оно обладает конституционно-значимым свойством и вытекает из других конституционных принципов, в частности, верховенства Конституции и основанных на Конституции законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции), юридического равенства (ч. 1 и ч. 2 ст. 19 Конституции). Такое «подразумеваемое» понимание принципа правовой определённости Конституционный Суд воспроизвёл в Постановлении от 25.04.1995 г. № 3-П. В других решениях Конституционный Суд указал, что неопределённость содержания правовых норм влечёт неоднозначное их понимание, неоднозначное применение, создавая угрозу неограниченного усмотрения ведёт к произволу, а значит — к нарушению указанных конституционных принципов (постановления от 15.07.1999 г. № 11-П, от 11.11.2003 г. № 16-П). Произвольное применение ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, а отступление от принципа правовой определённости может быть оправдано только обстоятельствами существенного и непреодолимого характера (постановления от 29.04.2004 г. № 13-П, от 21.01.2010 г. № 1-П).

Раскрывая суть данного принципа, Конституционный Суд также сформулировал следующие требования к нормативному правовому регулированию: стабильность, ясность, недвусмысленность и согласованность правовых норм, правоприменительных решений, единообразное применение, в том числе судебной практикой, устойчивость правоприменительной практике. При этом достаточная степень ясность должна позволять гражданину «сообразовывать с ними своё поведение». Обязанность соблюдения принципа правовой определённости возлагается на законодателя. Несмотря на то, что Конституционный Суд указал, что правовое предписание не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, их значение должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений (постановления от 14 апреля 2008 г. № 7-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П, от 31 марта 2015 г. № 6-П, от 4 июня 2015 г. № 13-П, от 22 июня 2017 г. № 16-П, от 8 декабря 2017 г. № 39-П).

Как показывает анализ проведённой судебной практики, законодательное закрепление «политической деятельности» и иностранной помощи приводит к тому, что минюст может включить любую некоммерческую организацию, лишь установив факт любой иностранной помощи, независимо от целей или регулярности такой помощи, а также отнеся её деятельность к политической. При этом влияние таких НКО на государство и общество в пользу иностранных лиц является «подразумеваемым»: закон не налагает на минюст обязанность выяснять, в чьих именно интересах действует НКО-иноагент.

Иными словами, законодательное регулирование позволяет органу исполнительной власти установить лишь два юридических факта, при этом обязанность установить между ними причинно-следственную или какую-либо иную взаимосвязь не устанавливается. Дискреция исполнительной власти без четких сдержек угрожает стать причиной произвола, например, внесение в реестр иноагентов НКО, не занимающихся политической деятельностью и не получающих иностранную помощь на реализацию политических целей. Однако складывается ситуация, при которой, как гласит немецкая пословица, «выплескивается ребенок вместе с грязной водой».

Вторая проблема. Принцип презумпции невиновности предполагает, что к лицу нельзя применять санкции, если его вина не доказана, при этом на лицо не может быть возложена обязанность доказывать свою невиновность. Данный принцип закреплён в ст. 49 Конституции РФ и оговаривает лишь уголовную ответственность, однако в настоящее время является скорее универсальным и для других видов юридической ответственности.

В соответствии с действующим нормативным правовым регулированием и судебной практикой, первым актом является признание некоммерческой организации иноагентом, и лишь впоследствии, после получения статуса, у НКО появляется возможность обжаловать статус в судебном порядке: то есть в судах НКО имеет дело уже со свершившимся фактом включения в реестр, а поскольку НКО выступает в судах в качестве истца, то на организацию возлагается обязанность доказывать, что иностранным агентом организация не является. Таким образом, сама конструкция включения НКО в реестр-иноагентов содержит существенный недостаток, который приводит к тому, что НКО обязана доказывать свою невиновность в судебном порядке.

Отметим, что предпринимались попытки решить данную проблему законодательным путем. Например, законопроект № 19728-8, внесённый фракцией «Справедливая Россия — За Правду», вводил понятия «неоднократности» и «значительности» в отношении иноагентов, однако касался он только СМИ. Само признание иноагентов предполагалось осуществлять исключительно в судебном порядке. Законопроект № 35591-8 фракции «Новые люди» также преимущественно касался СМИ-иноагентов и физических лиц-иноагентов. Предлагаемые изменения вводили понятие «принципал» в публичные правоотношения, предлагали судебный порядок признания иноагентом, возможность заранее предпринять ряд действий до включения в реестр иноагентов, а также конкретизировали нормы, касающиеся маркировки деятельности (исключалась частная, личная жизнь). Однако в части НКО закон лишь предлагает исключить из перечня иностранной помощи международные премии и призы, в остальном порядок признания остаётся прежним.

Также своё видение о законодательстве об иноагентах в трех законопроектах изложила включенная в реестр иноагентов ОВД-инфо, предлагая достаточно решительные изменения в законодательство об иноагентов — вплоть до полной отмены.

Проблема иноагентов поднималась на заседании Совета по развитию гражданского общества и по правам человека при президенте Российской Федерации, по итогам которой президент дал поручение минюсту совместно с Генеральной прокуратурой «проанализировать… законодательство Российской Федерации о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, в том числе в части, касающейся их исключения из реестра соответствующих организаций, и практику его применения».

Несмотря на попытки законодательным путём конкретизировать широкие нормы иноагентства со стороны парламентских партий, все они обладают существенным недостатком — повторяют содержательные ошибки действующего регулирования, особенности в части презумпции невиновности для НКО-иноагентов. Возможно, ситуация изменится в лучшую сторону после реализации поручения президента Российской Федерации, по итогам которого должен быть конкретизирован вопрос исключения из реестра иноагентов.

Законодательная активность парламентских фракций, а также поручений президента говорит не столько об актуальности данной темы, сколько о её остроте и особенно чувствительных аспектах. Насколько может измениться регулирование иноагентов — в лучшую или худшую сторону — нельзя предсказать.

Заключение

Как показывает проведённый анализ, причиной неоднозначной судебной практики является текущее нормативное правовое регулирование деятельности НКО-иноагентов: неоднозначное толкование мнюстом и судами положений как о «политической деятельности», так и «иностранного финансирования» само по себе делает статус иноагента неопределённым.

Проблема определения «политической деятельности» и её форм заключалось в следующем:

  • понятие политической деятельности сформулировано достаточно широко: данная дефиниция включает другие понятия, которые законодательством не раскрываются и которые сами по себе являются широкими (дефект законодателя);
  • формы политической деятельности в повседневной жизни используются различными НКО, не связанными с политикой, например, обращения в государственные органы или публичное освещение той или иной проблемы;
  • предусматривая исключения из понятия «политической деятельности», законодатель не установил конкретные критерии таких разграничений, что позволило признавать иноагентами ряд организаций за научно-экспертную деятельность.

Дополнительно отметим, что факт наличия исключений из понятия «политической деятельности» предполагает, что законодатель понимал, что деятельность в области науки, культуры, искусства и т. д. имеет характеристики, сходные с установленным понятием и формами политической деятельности, однако не предусмотрел какой-либо «предохранительный клапан» в дополнение.

Проблема применения понятия иностранной помощи заключалась в том, что закон позволял правоприменителю признавать иноагентами за любую иностранную помощь, например покупку рекламы, независимо от целей выделения таких средств. То, что НКО будет использовать иностранную помощь в качестве средства влияния на российскую политику, воспринималось минюстом и судами как нечто разумеющееся и не требующее какого-либо дополнительного подтверждения, как нечто «подразумеваемое». Более того, законодатель непосредственно не возложил на правоприменителя обязанность по установлению связи между иностранным финансированием и целями, на которое оно планируется использовать. При этом сумма или количество такой помощи совершенно неважно: законодатель не установил ни минимальный, ни максимальный размер такой помощи, позволяющий считать, что НКО получает иностранные средства для влияния на российскую политику.

Таким образом, правоприменительная практика в делах об НКО-иноагентах противоречивая и неоднозначная. Правоприменение достаточно четко продемонстрировало острую проблемность пробелов текущего регулирования иноагентов, в особенности некоммерческих организаций. По нашему мнению, на правоприменителе нет никакой вины (если понятие вины вообще может быть употребимо в отношении государственных органов): и минюст, и суды действовали лишь в рамках широко законодательного регулирования, которой позволял им совершать указанные действия.


 

Статья опубликована во втором выпуске журнала Свободного университета Palladium.

Полный выпуск доступен по ссылке https://freemoscowuniversity.pubpub.org/palladium-2
Статья опубликована здесь https://freemoscowuniversity.pubpub.org/pub/p-2-brikulski/release/1?readingCollection=241a818e

Распространяется по лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)