«Статусный уклон» в российском Конституционном Суде: кого поддерживает Суд в делах о трудовом законодательстве и социальной защите

Результаты деятельности Конституционного Суда Российской Федерации принято связывать с особым вниманием этого органа к защите социальных прав [1]. «Под защитой таких прав Суд понимает не государственную благотворительность, продиктованную соображениями политического или морального характера, а реализацию социальным государством своей обязанности обеспечивать путём соответствующих компенсационных механизмов наиболее слабым членам общества равенство стартовых возможностей в реализации ими своих основных прав и свобод», – пишет Председатель Суда В.Д. Зорькин [2].

Конституция России исходит из того, что трудовые права (статья 37) и социальное обеспечение (статья 39) гарантируются каждому. Однако практика КС России показывает, что этот орган защищает права в первую очередь специальных субъектов (военнослужащих, представителей органов внутренних дел, иных силовых структур, других органов публичной власти). Постановления о трудовых и социальных правах этой категории лиц выносятся примерно в 1,7 раза чаще, чем о трудовых и социальных правах обычных граждан (по крайней мере, так было в период с 2012 по 2018 год) [3]. «Статусный уклон», то есть преобладание постановлений в отношении специальных субъектов, характерно для дел о гарантиях оставления на работе (службе) и мерах социальной поддержки.

1. Методология исследования

Исследование, которое привело к этому выводу, состояло из нескольких этапов. На первом этапе были суммированы данные об общем количестве постановлений КС России, вошедших в рубрику «Конституционные основы трудового законодательства и социальной защиты» в обзорах практики Суда за 2012-2018 годы [4]. На втором этапе эти постановления были проанализированы с точки зрения того, каких категорий граждан они касаются. На третьем этапе постановления были разделены на несколько подгрупп в зависимости от их конкретной тематики, и было определено соотношение числа постановлений, входящих в каждую тематическую подгруппу, затрагивающих специальных субъектов и людей, к таковым не относящихся. Дальше будут изложены поэтапные итоги исследования.

Хотелось бы сделать следующую оговорку в отношении методологии. В обзоры практики помещаются, со слов Суда, его «наиболее важные решения» – все без исключения постановления, а также отдельные определения. Исследование основано на изучении только постановлений, потому что:

• юридическая сила судебных актов КС России этого вида безусловна, а их правовые последствия однозначно определены в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (статьи 87, 91, 95, 100, 104, 104.4, 106);
• презюмируется, что до стадии вынесения постановления, т.е. разрешения поставленного перед Судом вопроса по существу, доходят только значимые правовые проблемы [5].

2. Количество постановлений о трудовом законодательстве и социальной защите

В 2012-2018 годах КС России вынес 55 постановлений о трудовом законодательстве и социальной защите. В структуре практики Суда решения по этой проблематике находятся на предпоследнем, третьем, месте.

Всего за этот период Суд принял 246 постановлений. Наибольшая их часть касается публичного права – 94, далее по убыванию следует частное право – 57. Замыкают четвёрку постановления на тему уголовной юстиции – 40.

3. Категории граждан, которых касаются постановления

Постановления о трудовом законодательстве и социальной защите чётко распадаются на две группы в зависимости от т.н. ведомственной принадлежности субъектов, о правах которых идёт речь: 1) постановления, касающиеся лиц со специальным статусом; 2) постановления, касающиеся лиц без такого статуса.

В общей сложности 32 постановления из 55 (58,18%) относятся к первой группе, потому что затрагивают права бывших или действующих:

• сотрудников ОВД (9);
• лиц, так или иначе связанных с военной службой (8);
• сотрудников уголовно-исполнительной системы (5);
• судей (2);
• государственных и муниципальных служащих (2);
• сотрудников МЧС (1);
• сотрудников упразднённой ФСКН (1),
• а также членов семей лиц со специальным статусом (4).

Остальные 23 постановления входят во вторую группу. Они имеют отношение к обычным гражданам:

• пострадавшим от воздействия радиации при аварии на Чернобыльской АЭС, в том числе не «силовым» ликвидаторам этой аварии (6);
• проживающим в районах Крайнего Севера (3);
• уволенным с работы (3);
• учителям, воспитателям детских садов (2);
• безработным учредителям НКО, бывшим сотрудникам НКО (2);
• другим субъектам: ветеранам Великой Отечественной Войны (1), реабилитированным по уголовным делам (1), законным представителям детей-инвалидов (1), потерявшим кормильца (1), инвалидам (1), многодетным матерям (1), а также организациям (профсоюзам) (1).

Таким образом, в 2012-2018 годах КС России брался рассматривать дела о трудовых и социальных правах специальных субъектов примерно в 1,7 раза чаще, чем обычных граждан.

4. Тематика постановлений

Постановления КС России о трудовом законодательстве и социальной защите возможно подразделить на восемь подгрупп в зависимости от их конкретной тематики (гарантии оставления на работе, гарантии и компенсации при увольнении, статус безработного, вознаграждение за труд, другие права трудоустроенных граждан, признание льготного статуса, меры социальной поддержки, другое). Ответ на вопрос, каково соотношение числа постановлений по указанным вопросам о правах лиц со специальным статусом и без такового, содержится в таблице 1.

Полученные данные свидетельствуют о том, что для дел в КС России о гарантиях оставления на работе и мерах социальной поддержки характерен отчётливый «статусный уклон», т.е. преобладание постановлений в отношении специальных субъектов. Надо подчеркнуть, что названные подгруппы вопросов составляют в совокупности 2/3 всех дел о трудовом законодательстве и социальной защите, рассмотренных в Суде в 2012-2018 годах, и поэтому эти данные наиболее репрезентативны. Обратная ситуация свойственна делам о гарантиях и компенсациях при увольнении, статусе безработного и признании льготного статуса, но их гораздо меньше.

5. Некоторые выводы

Есть основания утверждать, что специальный статус субъекта, о чьих правах ставится вопрос в обращении, положительно влияет на отбор дел в КС России для рассмотрения по существу вопроса – во всяком случае, по делам о трудовом законодательстве и социальной защите. Этот факт необходимо учитывать при анализе и научной оценке деятельности Суда по защите трудовых и социальных прав.

Факт «статусного уклона» при отборе соответствующих дел в Суде нуждается в объяснении. Возможно выдвинуть несколько гипотез на этот счёт, проверка которых требует отдельного исследования:

• лица со специальным статусом обращаются в КС России чаще, чем обычные граждане, и они объективно менее защищены в правовом отношении;
• их обращения юридически более компетентны;
• Суд (судьи) de–facto более лояльны к этой категории заявителей.

Конечно, не исключены и другие причины, а также их сочетание.

[1] См., например: Зорькин В.Д. Положение и перспективы конституционного правосудия. 17 октября 2013 года // http://www.ksrf.ru/ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=62. Дата обращения: 29.08.2019; Актуальные проблемы деятельности Конституционного Суда РФ: вопросы и ответы. 16 мая 2016 года [Председатель КС России В.Д. Зорькин отвечает на вопросы газеты «Коммерсант»] // http://www.ksrf.ru/ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=74. Дата обращения: 29.08.2019; Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика: Монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. С. 170.

[2] Зорькин В.Д. Положение и перспективы конституционного правосудия. 17 октября 2013 года.

[3] Статистика говорит о том, что принятие постановления практически всегда тождественно защите права: случаи, когда Суд, приняв постановление, никак не меняет поставленную в обращении правовую ситуацию, единичны.

[4] КС России выпускает обзоры своей практики с 2012 года. Обзоры включают в себя решения, поделённые на четыре группы, соответствующие структуре Секретариата Суда: конституционные основы публичного права, конституционные основы трудового законодательства и социальной защиты, конституционные основы частного права и конституционные основы уголовной юстиции. См.: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Generalization/Pages/default.aspx. Дата обращения: 29.08.2019.

[5] Как отмечает политолог И.С. Григорьев, выбирая жанр для решения по каждой отдельной жалобе (постановление или определение), судьи отвечают на вопрос о том, содержит ли эта жалоба конституционную проблему и соблюдены ли критерии, позволяющие Суду решить её (допустимость). Когда ответ на один из этих вопросов отрицателен, Суд выносит определение, а если ответ на оба эти вопроса положителен – постановление. Вместе с тем Суд (или отдельные судьи) могут стремиться к тому, чтобы по жалобе, не заслуживающей постановления, было тем не менее принято именно оно, а не определение. По мнению И.С. Григорьева, повышение формальной значимости принимаемого решения может происходить в двух случаях: когда Суд подталкивают к тому внешние обстоятельства – например, заявитель по данной жалобе слишком значим, и судьи чувствуют, что не могут ответить на его жалобу простым определением, хотя существо жалобы не позволяет принять по ней постановления, либо когда из-за личных предпочтений или установок отдельных судей жалоба кажется им более важной, и они оказываются способны убедить коллег в том, что принятия обычного определения по ней будет недостаточно, несмотря на то, что постановление по ней формально принято быть не может (см.: Григорьев И.С. Трансформация институтов судебной власти в процессе консолидации гибридного политического режима (на примере Конституционного Суда Российской Федерации). Дисс. … к.п.н. СПб., 2017. С. 135, 136).