«Вам шашечки или ехать?», или почему КС не защитил права ухаживающих за инвалидами?

5 декабря сайт Конституционного Суда РФ опубликовал определение по жалобе людей с инвалидностью и тех, кто за ними ухаживают. Тогда в КС обратились несколько групп заявителей. Первая – Александр Комаров (приобретённая инвалидность I группы) и его мать; вторая – Виктор Никитин (инвалид детства I группы), его мать и Ольга Скоценко, которая ухаживала за Виктором. Подробнее про фабулу дела и основные поднимаемые проблемы можно узнать здесь или в материале «Адвокатской улицы» (включена в реестр иностранных агентов).

Краткая предыстория дела такова. Размеры пособий, которые выплачиваются лицам, ухаживающим за инвалидами, установлены президентскими указами №1455 и №175. Суммы различаются в зависимости от группы инвалидности, возраста её приобретения и родственных связей. Например, если неработающий родитель ухаживает за инвалидом с детства I группы, то ему полагается 10 000 рублей ежемесячно, однако если инвалидность приобретена ребёнком после 18 лет, то выплата составит всего 1 200 рублей. Та же сумма установлена и для тех, кто не приходится инвалиду детства родителем. На наш взгляд, основная проблема – нарушение принципа равенства (статья 19 Конституции). 

Впервые заявители обратились в КС ещё в конце мая 2023 года. Практически через месяц пришёл ответ из Секретариата о том, что их жалоба не соответствует Закону о КС по форме. Позиция Секретариата противоречила не только здравому смыслу, но и Закону о КС, а также непосредственно Регламенту Суда – обо всём этом подробнее можно прочитать в нашей предыдущей аналитике. По мнению секретариата, недостатки заключались в следующем: во-первых, оспариваемые акты неприменимы в кейсе заявителей, во-вторых, права матери Виктора Никитина – Натальи – не нарушены. Пока Секретариат затягивал рассмотрение жалобы, один из заявителей – Виктор Никитин – умер, в буквальном смысле не дожив до финального решения Суда. Ошибочную позицию Секретариата подтверждает новое решение КС: оно выносится в отношении всех заявителей (в решении сказано «Комарова Александра Валерьевича, Комаровой Светланы Александровны и других», то есть всех заявителей). Суд не предъявил никаких претензий к формальной стороне жалобы, тем самым подтверждая нашу первоначальную правоту.

В августе мы подали новую жалобу, и через несколько месяцев Конституционный Суд опубликовал по ней отказное определение, которое заявителям ничем не поможет. Это очень противоречивое и неоднозначное решение, каждый их тезисов которого мы сейчас разберём. 

Социальные права в Конституции: об эксплицитности и имплицитности. В определении КС пишет, что право на получение социальной поддержки теми лицами, которые не работают и осуществляют уход за инвалидами, не следует прямо из Конституции, а условия и размеры их получения – это компетенция законодателя.  Иными словами, по мнению КС, у тех людей, которые осуществляют уход за лицами с инвалидностью, нет права на социальную поддержку только потому, что такие права непосредственно (эксплицитно) не предусматриваются Конституцией, то есть что гражданин имеет право лишь на тот объём гарантий, который конкретно предусмотрен основным законом страны – не больше.

Однако Конституция объективно не может предусмотреть и детализировать перечень всех возможных прав и свобод. Отсутствие каких-либо прав и свобод в Конституции ещё не означает, что у людей их нет. Об этом прямо говорит статья 55 (часть 1) Конституции: «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Из этой нормы следует, что перечень конституционных прав не являются исчерпывающим, а другие общепризнанные права и свободы, даже если они прямо не предусматриваются Конституцией, также находятся под её защитой. 

Более того, в одном из своих решений КС сказал следующее: Россия как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах признаёт право каждого на достаточный жизненный уровень – включая питание, одежду и жилище. То есть это право – общепризнанное, и и не требует дополнительной имплементации. Оно не упоминается в главе 2 Конституции, однако  имплицитно следует из статьи 7 (части) Конституции, согласно которой политика России как социального государства должна быть направлена на создание условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие. Именно из права на достойное существование, а также права на социальное обеспечение (часть 1 статьи 39 Конституции) и следует право лиц, ухаживающих за инвалидами, на меры социальной поддержки. Как мы писали в жалобе, полноценный уход за человеком с инвалидностью невозможен без помощи тех, кто за ним ухаживает: как родителей, так и иных лиц. 

Обратим внимание на ещё один аспект – компетенцию законодателя. По логике Суда, если право прямо не предусматривается основным законом, то всё остальное – широкая дискреция законодательной власти. Есть один нюанс: размеры выплат установлены не законодателем, а указами Президента, который не относится к законодательной власти, а последняя вопрос таких выплат и вовсе не регулирует. При этом и Конституция непосредственно не наделяет главу государства социальными полномочиями. Об этом далее.

О социальных полномочиях главы государства. Сделаем небольшой шаг назад. Ещё когда мы писали жалобу, я спрашивал экспертов: а может быть, нам стоит поднять также проблему того, что глава государства произвольно устанавливает размеры выплат, хотя это его полномочие не следует из Конституции? Но мы тогда решили, что триггерить КС лишний раз не стоит. Представьте, каково же было наше удивление, когда КС даже без упоминания этой проблемы в жалобе сам её затронул. 

КС пишет, что меры материальной поддержки отдельных категорий граждан могут устанавливаться не только законодателем, но и главой государства. Его полномочия Суд выводит из двух статей Конституции – 80 (про статус главы государства как гаранта прав и свобод, основные направления политики) и 90 (про обязательность президентских актов). Эти нормы не упоминают полномочия Президента в социальной сфере и право устанавливать меры социальной поддержки. По мнению КС, они являются подразумеваемыми и имплицитно следуют из Конституции. 

Получается противоречие: если в отношении права на достаточную социальную поддержку КС ссылается на отсутствие эксплицитности (то есть права не упоминаются прямо), то в отношении президентских полномочий ровно наоборот – на имплицитность таких полномочий. И если права лиц, ухаживающих за инвалидами, следуют из статей 7 и 39 Конституции, которые прямо связаны с социальными вопросами, то как имплицитные полномочия главы государства следуют из статей 80 и 90? Иными словами, чтобы обосновать свои правовые возможности, граждане должны обязательно ссылаться на буквальный смысл нормы, в то время как с главы государства КС такую обязанность снимает.

Ещё раз отметим: проблему подняли не мы, а сам КС. В итоге такая позиция Суда вызывает больше вопросов, чем ответов. Суд мог бы просто констатировать, что президент регулирует эти вопросы, но вместо этого уделил внимание обоснованию. В соответствии со статьёй 39 (часть 2), социальные пособия устанавливаются законом, а не каким-либо иным актом, но КС этот момент осторожно обходит.

О нарушении принципа равенства – основной проблеме жалобы. Фактически лица с инвалидностью и те, кто ухаживают за ними, дискриминируются дважды. С одной стороны, неработающие родители, которые ухаживают за детьми с приобретённой инвалидностью I группы получают 1 200 рублей в месяц – при том что для родителей инвалидов «с детства» пособие составляет 10 000 рублей. Восьмикратная разница обуславливается лишь состоянием здоровья ребёнка в момент рождения, порождая неравенство между родителями, фактически находящимися в одинаковом положении: и у тех, и у других одинаковые сложности и примерно соизмеримый объём затрат.

С другой – в то время как неработающий родитель получает 10 000 рублей, другие лица, осуществляющие уход (в нашем кейсе Ольга Скоценко, которая не является ни родителем, ни опекуном лица с инвалидностью), получат от государства те же 1 200 рублей – даже если они не работают. В этом случае восьмикратная разница объясняется лишь фактом родства, который никак не влияет на объём оказываемой помощи, внимания и заботы. 

Что на это отвечает КС?

По его мнению, необходимость установить больший размер пособий родителям, которые ухаживают за людьми с инвалидностью, обосновывается следующим: во-первых, ограниченностью публичных ресурсов, во-вторых, приоритетностью поддержки тех, кто нуждается в особой заботе государства, то есть тех, кто приобрёл статус инвалида с детства, в-третьих, законной обязанностью родителей. Формулировки не решают ключевых проблем. На вопрос о том, почему родители инвалида I группы с детства и категории без детства получают настолько разную поддержку, КС практически не отвечает, хотя в своих прежних решениях по социальным вопросам и пособиям Суд неоднократно повторял, что ведение произвольных различий в правах лиц, находящихся в одинаковом положении, недопустимо.

Об экономической обоснованности. Чувствуется упрёк Суда: отдельное внимание в решении он уделил тому, что мы якобы просим оценить достаточность размера выплат, а значит и экономическую обоснованность, но это не входит в его компетенцию. И частично с этим можно согласиться: конкретные размеры социальной помощи – не компетенция КС. 

С одной стороны, зачем КС поднимает вопросы экономической обоснованности в том же решении, где он отсылает к «публичным ресурсам»? С другой – мы говорим вовсе не про экономическую целесообразность пособий, а про право. Так, нынешние размеры выплат, во-первых, приводят к нарушению принципа равенства, во-вторых, не выполняют своей изначальной цели. Последнее выражается в том, что эти размеры не компенсируют отсутствие дохода у тех, кто ухаживает за людьми с инвалидностью, а также не  позволяют содержать инвалида. Важен не сам размер выплат, не сколько в рублях стоит забота, а сам факт того, что существующий размер нарушает конституционный принцип равенства – что как раз и являлось предметом нашей жалобы в КС. 

Отметим важный аспект: какой смысл тогда в гарантированном праве на достойную жизнь, если даже размер выплат не позволяет его реализовать? Разве из этого следует, что законодатель мог бы платить копейки уязвимым группам, умаляя их право на социальное обеспечение пенсию и так далее? Неужели любая дискриминация в социальных вопросах может быть обоснована всего лишь ограниченностью ресурсов?

Напомню, КС уже решал аналогичные задачи. В одном из решений Суд указал: «законодатель <…> должен, в свою очередь, определить минимальный размер трудовой пенсии по старости, обеспечивающий по крайней мере такой жизненный уровень, при котором – <…> – не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, <…>, и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство». Да, КС не назначал и не устанавливал конкретных сумм, но всё же говорил об определённом размере социальных обязательств государства и критериях такого размера. То есть фактически вмешивался в процесс распределения публичных ресурсов или, как минимум, оказывал влияние. Возвращаясь к нашему кейсу, о каком жизненном уровне на 10 000 рублей и тем более на 1 200 рублей может идти речь? Более того, говоря об отсутствии компетенции в решении экономических задач, КС немного лукавит: ранее Суд вмешивался в вопросы бюджетных расходов, оценивая конституционность законов о федеральном бюджете.

Подчеркнём противоречивость позиции ещё раз: КС говорит о том, что оценка экономической обоснованности не входит в его компетенцию, но если такая оценка не входит в его компетенцию и оценивать он не может, то почему в самом начале решения он обосновывает свою позицию ограниченностью публичных ресурсов?

Об индексациях пособий. В соответствии со статьёй 75 (часть 7) Конституции, Россия гарантирует индексацию социальных пособий и иных социальных выплат. Эта норма появилась после конституционной реформы 2020-го года. Размер же рассматриваемых нами социальных пособий в 1200 рублей не менялся с 2013 года, а в 10 000 – с 2019-го. 

Требование заявителей очень простое – чтобы конституционная норма об индексации их пособий исполнялась.

КС парирует это, во-первых, стандартным аргументом о широкой дискреции законодателя, который вправе менять такие критерии по своему усмотрению с учётом финансово-экономических возможностей государства; во-вторых, отсылая нас к ограниченности ресурсов, хотя ранее говорил, что некомпетентен давать оценку финансам и экономической обоснованности, в-третьих, заявляя о том, что требования индексации в конституционной жалобе означали бы вмешательство КС в деятельность законодателя и решение социально-экономических вопросов.

Иными словами, в вопросе индексации КС перекладывает ответственность на законодателя. Напомним, что социальные пособия не индексировались более 10 лет, а соответствующая конституционная норма действует с 2020 года. То есть за три года законодатель не урегулировал вопрос индексации пособий для людей, ухаживающих за инвалидами I группы. Действительно ли это не входит в компетенцию КС и означало бы его вмешательство в действия других органов власти? Конечно нет. КС действует как негативный законодатель, и у него есть все инструменты, которые позволяют ему обязать законодательную власть урегулировать этот вопрос. Например, КС уже так поступал в своей практике по проблеме конституционно значимых пробелов. 

И в этом аргументе КС скрывается противоречие: с одной стороны, КС говорит о том, что регулировать социальные пособия может Президент, ссылаясь на статьи 80 и 90 Конституции, а с другой – говорит о широкой дискреции законодателя, который обязан урегулировать вопросы индексаций в предположительном будущем. Говоря простым языком, КС не предъявляет к главе государства тех же требований, что и к законодателю.

Вместо выводов

Хотя КС ответил на ряд поднимаемых в жалобе проблем, мы обратили внимание на достаточно большую противоречивость его аргументов. Если раньше можно было говорить о том, что решения КС могут противоречить его же ранее высказанным позициям, то в этом случае мы говорим о противоречивости в рамках одного текста: как логической, так и правовой.

Лично меня смущает другой аспект: если бы мы говорили о нарушении каких-нибудь других прав, которые не касаются вопросов выживания человека, то подтверждение Судом дискреции законодателя или главы государства было бы вполне терпимым. В нашем же деле на кону стоял вопрос права социального – проблема в буквальном смысле выживания лиц с инвалидностью и тех, кто за ними ухаживает, – родителей, опекунов, родственников и так далее. При бездействии законодателя Конституционный Суд был одной из последних инстанций, одним из последних способов защиты их конституционных социальных прав. К сожалению, эта надежда себя не оправдала.

И последнее. Говоря о целях деятельности и существования Конституционного Суда, мы часто забываем, что одна из них – это защита основных прав и свобод человека и гражданина. И она, на мой взгляд, должна иметь неоспоримый приоритет. Социальные права, особенно когда от них зависят выживание и достойная жизнь отдельных уязвимых групп, требуют не меньшей судебной защиты.