Законодательство о выборах в канун избирательной кампании 2021 года — Часть 1
Настоящий материал (информация) произведён, распространён иностранным агентом Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» либо касается деятельности иностранного агента Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики»
электоральный юрист
Обзор основных изменений за 2020–2021 годы
Российское законодательство о выборах уже не первое десятилетие находится в состоянии постоянной трансформации, и последний год не стал исключением. Напротив, объём изменений увеличился, что в канун очередной федеральной кампании отнюдь не удивительно. Да и в разгар пандемии, когда фокус общественного внимания сместился на другие вопросы, внести какие-то изменения оказалось, видимо, очень удобно. При этом необходимо отметить принятие большого числа поправок, внёсших именно качественные, сущностные изменения в параметры избирательной системы в целом. К сожалению, их подавляющее большинство ещё и весьма вредоносно.
1. Отложение голосования
Первым важным изменением стало предоставление избирательным комиссиям права откладывать голосование в случае введения на территории проведения выборов режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации [1]. Новые правила вполне очевидно приняты «по мотивам» пандемии, в комплекте с большим блоком поправок в законодательство о защите населения от чрезвычайных ситуаций. Казалось бы, изменения вполне оправданные: как проводить выборы в условиях эпидемии? Впрочем, уже провели.
Однако с этой поправкой не всё так просто. До её введения можно было отложить проведение выборов в целом, а не только самого голосования, но только при введении режима чрезвычайного положения. Процедура введения режима чрезвычайного положения регламентирована одноимённым законом: издаётся указ Президента РФ, утверждаемый Советом Федерации РФ, а общий срок введения режима жёстко ограничен 30 днями для всей страны и 60 днями для отдельных местностей [2]. В отличие от режима чрезвычайного положения, действие режима повышенной готовности не ограничено предельным сроком — в большинстве регионов он действует уже более года, а акт о его введении принимается главой субъекта федерации даже без формального подтверждения от законодательного собрания.
Поправка, по сути, разрешает региональным избиркомам и ЦИК по своему усмотрению откладывать голосование на выборах на любом уровне, в том числе федеральном, на основании актов губернаторов о введении режима повышенной готовности. Наличие такого акта — единственное конкретное условие для отложения. Всё остальное лежит в плоскости свободы усмотрения избиркомов. Туда же, кстати говоря, отнесено и решение вопроса об изменении сроков избирательной кампании, вызванного отложением, — никакими требованиями избирком здесь не связан.
[1] Ст. 10.1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 30.04.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 2002. № 24. Ст. 2253 (далее – Закон № 67-ФЗ).
[2] Ст. 4, 7 и 9 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
2. Новые избирательные цензы
История внеконституционных цензов пассивного избирательного права в российском законодательстве ведёт отсчёт с 2006 года, и цензы судимости в ней занимают особое положение. Не считая возраста и гражданства, Конституция России до изменений 2020 года содержала в себе только два общих ограничения права быть избранным: нахождение в местах лишения свободы и признание недееспособным — в обоих случаях по вступившему в силу решению суда [1]. Эти ограничения содержатся во второй, «неизменяемой» главе Конституции о правах и свободах человека и гражданина. Сперва, в 2006 году, возможность баллотироваться была закрыта для лиц, осуждённых к лишению свободы, и лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления, а также за экстремизм. Затем к срокам судимости «сверху» добавили 10 лет для осуждённых за тяжкие преступления и 15 лет — за особо тяжкие [2]. Суммарный срок ограничения, таким образом, включает в себя само время лишения свободы, срок судимости, дополнительный срок по закону о выборах и может достигать 50 лет.
Принятые в мае 2020 года поправки расширили список преступлений, влекущих за собой лишение права на баллотирование, добавив в него 50 статей Уголовного кодекса РФ о составах преступлений средней тяжести. Схема та же: срок осуждения к лишению свободы (даже условному) до 5 лет, затем до 3 лет судимости и 5 лет «сверху» по закону о выборах. Итого: до 13 лет.
Выбранный перечень составов преступлений вызывает вопросы. В нём можно найти и целое скопление составов мошенничества, и присвоение с растратой, и «фейковые» новости, и «дадинскую» статью 212.1 (неоднократное нарушение законодательства о публичных мероприятиях). Однако, на удивление, ни одного преступления, связанного с нарушениями в сфере госзакупок, и других преступлений средней тяжести, совершаемых чиновниками.
Однако главная беда новых цензов — их неконституционность и непропорциональность. Они не соотносятся с положениями о праве на участие в управлении делами государства ни формально, ни по смыслу. Избирательное право — это основа народного представительства и один из маркеров политического режима. Ограничение избирательного права допустимо только в исключительных случаях, при наличии убедительных оснований считать, что иначе невозможно сформировать легитимный состав выборного органа. Судимость за преступления средней тяжести таким основанием являться не может — она не свидетельствует о достаточной общественной опасности лица. Попытка таким образом решать за избирателя вопрос о том, достоин ли тот или иной кандидат выборной должности, почти наверняка означает очередную попытку ограничить политическую конкуренцию — не допустить на выборы оппонентов. И чем менее тяжкие составы преступлений идут под запрет, тем очевиднее становится эта цель.
[1] Ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации 1993 года.
[2] П. 3.2 ст. 4 Закона № 67-ФЗ.
3. Кандидаты — иностранные агенты
Говоря о цензах, нельзя обойти стороной и одну из самых свежих поправок, внесённых в апреле 2021 года: появление в законе кандидатов — иностранных агентов и кандидатов, аффилированных с иностранными агентами [1].
Термин «иностранный агент» в российском законодательстве появился в 2012 году и изначально касался только некоммерческих организаций [2]. Детальному описанию всех изъянов этой конструкции можно посвятить целую диссертацию. Скажем только, что критерии признания иноагентом безграничны до почти полной свободы усмотрения Минюста России. В 2017 году к иноагентам стало возможно отнесение СМИ, а в 2019 году появились «физические лица, признанные СМИ, выполняющими функции иностранного агента» [3].
В декабре 2020 года появились и просто физлица-иноагенты, без каких-либо отсылок к СМИ [4]. Критерии признания таковыми столь же размыты: участие в политической деятельности, под определение которой можно подвести без малого что угодно, в интересах и при поддержке (даже нематериальной) иностранного источника. Вот именно такие лица, включённые в специальный перечень, и будут признаваться кандидатами-иноагентами.
Что касается кандидатов, аффилированных с иноагентами, то к ним относятся члены органов управления, учредители, члены и участники НКО-иноагентов, в том числе незарегистрированных общественных объединений, руководители и учредители СМИ-иноагентов, а также лица, осуществлявшие политическую деятельность и получавшие финансирование от любых иноагентов.
Принципиально важно отметить, что критерии аффилированности имеют двухлетнюю обратную силу — «откреститься» от иноагента сейчас уже не получится. Придание закону обратной силы, согласно позиции Конституционного Суда РФ, в отношениях между государством и индивидом допустимо только в интересах индивида[5]. Здесь же, напротив, права индивида ущемляются. Гражданин сталкивается с негативными последствиями (а признание аффилированности с иноагентом, безусловно, их вызывает), возникающими в связи с правомерными на момент их совершения действиями, при том, что возникновение таких последствий он предполагать не мог — закон их попросту ещё не содержал. И каким-либо образом предвидеть их гражданин не мог, каким бы добросовестным и законопослушным он ни был. Избавиться от полученного статуса и сопутствующих ограничений, иначе как выждав два года, невозможно. Такая норма откровенно дискриминационна, а её принятие в канун начала федеральной кампании не оставляет времени на её оспаривание в Конституционном Суде РФ. И даже если это случится позднее и завершится успехом, ущерб на этих выборах уже будет нанесён.
Клеймо иностранного агента, призванное, вероятно, отпугнуть избирателей, кандидат должен указать при выдвижении, вписывать в подписные листы (под угрозой признания всех собранных на листе подписей недействительными) и включать во все агитационные материалы, посвятив ему не менее 15 % от площади или объёма материала либо сделав «ясно различимым на слух». Эта информация также подлежит размещению на стендах на избирательных участках и включению в текст бюллетеня[6]. Набор требований даже больший, чем в случае с судимостью, — её, по крайней мере, не надо указывать в агитматериалах. Видимо, иностранные агенты для законодателя более общественно опасны, нежели лица, осуждённые за особо тяжкие преступления.
Требования об указании статуса кандидата-иноагента, как и сам факт существования такого статуса, направлены на подавление политической конкуренции. Вопрос признания агентом или лицом, аффилированным с ним, — это вопрос политического усмотрения правоприменителя в условиях крайней правовой неопределённости закона. Фактически для политика или активиста риск будет нести даже символический перевод от иностранного источника, полученный два года назад.
[1] П. 35.1 и 35.2 ст. 2 Закона № 67-ФЗ.
[2] П. 4–6 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 30.12.2020) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
[3] Ст. 6 Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 30.12.2020) // Российская газета. 1992. 8 февраля. № 32.
[4] Ст. 2 Федерального закона от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2020) // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7597.
[5] Определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2015 года № 1539-О.
[6] П. 2.1 и 7 ст. 33, п. 9 ст. 37, п. 9.4 ст. 48, п. 6 ст. 52, п. 4 ст. 61, п. 7.1 ст. 63 Закона № 67-ФЗ.
Продолжение материала: по ссылке.