Законодательство о выборах в канун избирательной кампании 2021 года — Часть 2

Настоящий материал (информация) произведён, распространён иностранным агентом Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» либо касается деятельности иностранного агента Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики»


<strong>Евгений Порошин</strong>
Евгений Порошин
электоральный юрист

Российское законодательство о выборах уже не первое десятилетие находится в состоянии постоянной трансформации, и последний год не стал исключением. Напротив, объём изменений увеличился, что в канун очередной федеральной кампании отнюдь не удивительно. Да и в разгар пандемии, когда фокус общественного внимания сместился на другие вопросы, внести какие-то изменения оказалось, видимо, очень удобно. При этом необходимо отметить принятие большого числа поправок, внёсших именно качественные, сущностные изменения в параметры избирательной системы в целом. К сожалению, их подавляющее большинство ещё и весьма вредоносно.


Первая часть материала: по ссылке.


4. Новые способы голосования. Многодневное голосование

Изменения коснулись и порядка голосования. Так, на 2020 год был продлён эксперимент по голосованию на цифровых избирательных участках в Москве [1]. Проще говоря, это позволяет жителю региона, в котором проводятся «довыборы» депутатов Госдумы РФ или региональные выборы, проголосовать, находясь в Москве. Для избирателей, переехавших в столицу, но сохранивших регистрацию по месту жительства в другом регионе, это действительно даёт возможность принять участие в выборах. Не исключено, что эксперимент будет продлён и на 2021 год.

Однако другие новеллы охарактеризовать так же положительно не выйдет. В мае 2020 года был принят закон, расширяющий возможности проголосовать досрочно или вне помещения для голосования. Стоит напомнить, что ранее досрочное голосование многими экспертами оценивалось как несущее повышенный риск нарушений и фальсификаций. Не раз звучали предложения полностью от него отказаться в пользу «надомного» голосования и возможности смены избирательного участка через сервис «Мобильный избиратель».

Во-первых, появилась возможность организации досрочного голосования при использовании открепительных удостоверений — ранее допускалось либо одно, либо другое. Во-вторых, введено досрочное голосование в местах, где отсутствуют помещения для голосования и затруднено транспортное сообщение. В-третьих, стало возможным проведение голосования как в основной день, так и досрочно, на придомовых территориях и в иных пригодных для этого местах. Список оснований для «надомного» голосования, ранее включавший в себя только болезнь и инвалидность, теперь стал открытым. Наконец, на выборах всех уровней появилась опция проведения дистанционного электронного либо почтового голосования [2]. Часть из этих новелл была позаимствована из процедуры проведения Общероссийского голосования по одобрению изменений в Конституцию, однако даже там вариативность способов и форм голосования была меньше.

Спустя два месяца, в июле 2020 года, законодатель предоставил избирательным комиссиям, организующим выборы, право принимать решение о проведении многодневного голосования [3]. Речь идёт именно об «основном» голосовании, а не о досрочном. Такое решение не требует специальных оснований для принятия, кроме усмотрения избиркома. Комиссии также свободны в выборе способов голосования, например в проведении многодневного голосования на придомовой территории.

Данные поправки предоставили избиркомам почти неограниченные полномочия по определению порядка голосования: его можно растягивать на несколько дней, проводить только в помещении или также на улице, предварять досрочным голосованием в том или ином формате. Такая широта усмотрения, мягко говоря, чрезмерна — слишком много переменных поставлено в зависимость от воли избиркома, а не от положений закона. На практике это привело и к существенному усложнению условий для наблюдения: обеспечить эффективный общественный контроль одновременно в нескольких местах, да ещё и в течение нескольких дней без использования административного ресурса, попросту невозможно.

5. Новые правила сбора подписей

Поправки были внесены и в процедуру сбора подписей, необходимых для регистрации кандидатов и партийных списков. Кратко их можно охарактеризовать как шаг вперёд и три шага назад.

Начнём с шага вперёд. Появилась возможность сбора подписей через Единый портал госуслуг. Безусловным плюсом такого сбора является то, что электронную подпись крайне сложно забраковать при проверке. А именно на этапе проверки подписей зачастую и отсекается значительная часть оппозиционных кандидатов. Однако сразу был сделан шаг обратно, поскольку норма оказалась буквально половинчатой: собрать через портал можно не более 50 % подписей, остальные должны быть на бумаге. Да и то при условии, что решение об электронном сборе будет закреплено в региональном законе [4]. В 2020 году такие поправки были приняты только в Пермском крае, Чувашии и Челябинской области [5].

Другим шагом назад стало новое правило заполнения подписного листа. Если раньше рукой избирателя-подписанта требовалось только заполнить дату проставления подписи и поставить саму подпись, а остальное мог аккуратно и разборчиво записать сборщик, то теперь избиратель должен сам внести в лист свои ФИО[6]. Как показывает практика, избиркомы и задействованные в проверке специалисты МВД и без того порой совершают грубые ошибки, сверяя записи в листах с данными из ГАС «Выборы» и баз МВД. Не говоря уже про работающих по секретной методике специалистов-почерковедов, способных за считанные часы и, главное, безошибочно находить перекрёстные «совпадения» почерков среди тысяч подписей.

Однако наиболее существенным ухудшением процедуры регистрации по подписям стало снижение уровня допустимого «брака». До 2020 года кандидат мог сдать подписи с 10-процентным запасом (то есть сдать 110 % подписей от числа необходимых для регистрации), из которых без отказа в регистрации могли забраковать до 10 % подписей от числа проверяемых. Теперь же не более 5 % [7]. Для сравнения, до 2005 года этот показатель составлял 25 %. Необходимо учитывать, что среди подписей всегда есть немного «брака», 5–7 %. Это издержки «полевых условий» сбора: заполнения листа навесу, а часто и на улице, банальных описок и помарок от дрогнувшей руки. Именно для этого подписи и сдаются с запасом. Теперь же лимита «брака» не хватит даже для них.

Сложившаяся практика проверки подписей является крайне негативной. Почти на каждом её этапе подпись может быть признана недействительной, причём по весьма сомнительным основаниям — например, усмотрению почерковеда, успешно оспорить которое в суде практически невозможно. При 5 % допустимого «брака» вопрос регистрации кандидата или партийного списка окончательно перешёл в разряд политических, а не правовых. И никакие 50 % подписей через «Госуслуги» в этой ситуации не помогут.

6. Внесудебная блокировка сайтов и отмена «дня тишины»

Последний важный блок изменений, требующий освещения в канун старта кампании, касается предвыборной агитации.

В марте 2021 года ЦИК, региональные и территориальные избиркомы получили право обращаться в Роскомнадзор с представлением о пресечении распространения в Интернете агитматериалов, изготовленных или распространяемых с нарушением требований законодательства [8]. Фактически речь идёт о праве избиркомов требовать внесудебной блокировки сайтов или отдельных интернет-страниц, содержимое которых избирком расценил как незаконную агитацию. При этом законодательство о выборах по-прежнему не содержит полноценного специального регулирования агитации в Интернете. На неё распространяются общие нормы об агитматериалах, включая необходимость указывать на интернет-странице её тираж и предварительно представлять в избирком её распечатку. Да, именно тираж интернет-страницы — секретарь ЦИК М.В. Гришина подтвердила это в своём ответе на запрос в августе 2020 года [9]. С учётом того, что данное в законе определение агитации не всегда позволяет однозначно отделить её от информирования (не имеющего цели побудить избирателя проголосовать так или иначе) и такое решение зачастую носит оценочный характер, вполне вероятно, что нас ждёт волна блокировок сайтов, страниц в соцсетях, а возможно и страниц сетевых СМИ, — всего, что будет содержать какую-либо информацию об оппозиционных кандидатах.

Вместе с внесудебной блокировкой сайтов Центризбиркому дали и удивительное полномочие по установлению «особенностей» выпуска и распространения агитматериалов на выборах в Госдуму [10]. Какие такие особенности может установить ЦИК, пока неизвестно: в норме есть только отсылка на «учёт требований» закона, что вновь оставляет простор для интерпретаций правоприменителем.

Буквально в канун майских праздников 2021 года был отменён так называемый «день тишины» при многодневном голосовании [11]. Запрет агитации сохраняется только для дня (дней) голосования и субботы накануне дня голосования, если такой день будет один. Последнее, впрочем, кажется теперь маловероятным: слишком большие возможности открываются для организаторов выборов при трёхдневном волеизъявлении. С одной стороны, отмена «дня тишины» при многодневном голосовании выглядит как техническая правка — в день голосования и так нельзя агитировать. С другой стороны, ничего не мешало установить такой запрет накануне дня начала многодневного голосования. Ведь его основная идея — это дать избирателю хотя бы день, для того чтобы принять обдуманное и взвешенное решение без постоянного информационного давления. Конечно, запрет активно нарушается, особенно при агитации в Интернете, однако его полная отмена представляется преждевременной.

7. Свежие запретительные инициативы

Несомненно, это не все внесённые изменения. К примеру, вместе с поправкой о «дне тишины» была отменена возможность обжалования отказа в регистрации кандидата в вышестоящую комиссию — теперь вариантов нет, можно обратиться только в суд. Были и «поблажки» при заполнении документов о выдвижении, и предоставление партиям права отзыва назначенных от них членов комиссий, и ряд технических поправок [12].

Как мы видим, последний год уже оказался весьма «урожайным», особенно на запреты, ограничения и всяческую бюрократию. Однако до назначения выборов депутатов Госдумы РФ есть месяц, а значит, можно успеть поправить что-то ещё. Уже во время подготовки этого текста, 4 мая 2021 года, в Госдуму был внесён законопроект № 1165649-7, предлагающий введение запрета баллотироваться на выборах в Госдуму лицам, «причастным к деятельности» экстремистской или террористической организации [13]. Удивительным образом это произошло в точности после начала судебного процесса по признанию экстремистскими оппозиционных структур Алексея Навального. Как говорится: «Совпадение? Не думаю». Запрет сформулирован более чем размыто: «причастность» может выражаться в том числе в финансировании (то есть отправке пожертвований), консультативной и иной помощи. Последнее вообще может включать в себя любое взаимодействие с «экстремистами».

Срок запрета составляет 5 лет с момента признания организации экстремистской для её учредителей и руководителей и 3 года — для всех «причастных». Но, главное, этот запрет, как и нормы о кандидатах-иноагентах, будет иметь обратную силу. Для учредителей и руководителей организации он вступает в силу за 3 года до решения суда, для «причастных» — за 1 год. Иначе говоря, гражданину не дадут выдвинуть кандидатуру за «донат», отправленный год назад организации, которая только сейчас признана экстремистской. Никакой возможности предугадать такое развитие событий у гражданина нет. Здесь и сейчас он закон не нарушает, а через год оказывается пособником «экстремистов», ущемлённым в политических правах.

Такой запрет, если он всё же будет принят, дискриминационен и неконституционен. Статья 54 Конституции однозначно запрещает придание обратной силы закону, устанавливающему ответственность. А лишение избирательного права, безусловно, является мерой ответственности. Не менее очевидно и то, что эта инициатива прямо направлена на исключение из политической борьбы ряда оппозиционных кандидатов и тем самым на ограничение конкуренции в ходе кампании.

По информации, опубликованной на сайте Госдумы, рассмотрение законопроекта в первом чтении запланировано на май 2021 года.

Инициатива, мягко говоря, поражает вопиющим пренебрежением к всё ещё действующим нормам Конституции о правах и свободах, полным непониманием принципов избирательного права и неприкрытым использованием законодательных полномочий для устранения конкурентов и создания для себя благоприятных условий на выборах. Впрочем, для некоторых уже принятых поправок, как мы видим, такие оценки тоже вполне уместны. Страшно предположить, каких рубежей может достичь полёт фантазии законодателя в оставшийся до кампании месяц.


[1] Федеральный закон от 23 мая 2020 года № 151-ФЗ «О продлении на 2020 год эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

[2] П. 14 ст. 64, п. 1 и 16 ст. 65, п. 1 и 18 ст. 66 Закона № 67-ФЗ.

[3] Ст. 63.1 Закона № 67-ФЗ.

[4] П. 16.1–16.9 ст. 37 Закона № 67-ФЗ.

[5] ЦИК: Сбор подписей на выборах в Госдуму через госуслуги не планируется // Российская газета. 2020. 9 декабря. URL: https://rg.ru/2020/12/09/cik-sbor-podpisej-na-vyborah-v-gosdumu-cherez-gosuslugi-ne-planiruetsia.html (дата обращения: 09.05.2021).

[6] П. 11 ст. 37 Закона № 67-ФЗ.

[7] П. 24 ст. 38 Закона № 67-ФЗ.

[8] П. 10.1 ст. 21, п. 11.1 ст. 23, п. 10 ст. 26 Закона № 67-ФЗ.

[9] Telegram-канал «Процедуры & Ритуалы». URL: https://t.me/procedurki/118 (дата обращения: 09.05.2021).

[10] П. 3.1 ст. 62 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 24.02.2014. № 8. Ст. 740.

[11] П. 1–3 ст. 49 Закона № 67-ФЗ.

[12] П. 3.3 ст. 22, п. 7.1 ст. 75, п. 6.1 ст. 76 Закона № 67-ФЗ.

[13] Законопроект № 1165649-7 «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1165649-7 (дата обращения: 09.05.2021).