Искать
Общие фильтры
Только точные совпадения
Фильтр по пользовательскому типу записи
Изменение Конституции: мнения экспертов
Институт права и публичной политики

Институт права и публичной политики

Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Данные материалы были подготовлены д.ю.н. Ириной Алебастровой, к.ю.н. Ольгой Кряжковой и к.ю.н. Алдаром Чирниновым до внесения Президентом РФ проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 20 января 2020 года.

Ирина Алебастрова
Ирина Алебастрова

д.ю.н, доцент НИУ«Высшая школа экономики»

Принятие поправок в Конституцию – технические сложности и опасности

Важное место в послании Президента Федеральному Собранию занимают предложения социальной направленности. Сравнять минимальный размер оплаты труда и прожиточный минимум — это обоснованное предложение, которое не может не радовать. Как мне представляется, в этом заключается второй элемент логики установления минимального размера заработной платы и минимального размера пенсий. То есть какого-то фиксированного размера дохода в законодательстве, чтобы инфляция не обгоняла их рост и не делала их необоснованными.

Ведь смысл МРОТ как раз и сводится к тому, чтобы обеспечить прожиточный минимум. Но никогда он в нашей истории, истории существования МРОТ, не доходил до этого уровня. Я не экономист, но думаю, что нет никакого смысла вводить МРОТ, если он не дотягивает до прожиточного минимума. Какой смысл в дороге, если она не ведёт к храму? Более развёрнуто рассуждать на эту тему могут, конечно, экономисты. Они же могут сказать, потянет ли это наша экономика.

Технические сложности

Пожалуй, сложности проведения предложенных Президентом конституционных реформ в рамках нынешней политической системы могут быть только техническими. Сохранить формально действующую Конституцию и при этом провести всенародное голосование о поправках решительно невозможно. Согласно самой Конституции возможно или одно, или другое, ибо всенародное голосование проводится только по принятию новой Конституции. Впрочем, похоже, в окружении Президента этот подводный камешек уже обнаружили. Пресс-секретарь, во всяком случае, заявил, что не стоит такое высказывание Президента понимать однозначно.

В любом случае одна сложность сохраняется: если в Конституцию вводить положение о приоритете Конституции перед международными договорами, то логичнее всего это сделать, изменив часть 4 статьи 15 Конституции. А поскольку эта статья содержится в первой главе Конституции, её нормы можно менять только посредством пересмотра. И вот это, действительно, требует всенародного голосования. Или же голосования Конституционного Собрания. Есть, конечно, способ обойти эту трудность, о чём и пойдёт речь далее. В реализации же всех прочих предложений Президента особых юридических, политических и психологических препятствий в рамках сложившейся политической системы я не вижу.

Международная помеха

Признание приоритета российской Конституции над нормами международного права, конечно, грозит недоверием деловых зарубежных партнеров. Равно как и политической интеграции России в международное сообщество. Авторы действующей Конституции это понимали. Именно поэтому чёткой и однозначной нормы о соотношении юридической силы Конституции и международных договоров в действующей редакции Конституции нет. При желании в ней можно найти доказательства большей силы и Конституции, и международных договоров. В пользу приоритета Конституции можно истолковать часть 1 статьи 15 Конституции, а в качестве доказательства приоритета международных договоров, – во всяком случае в сфере правового регулирования прав человека – часть 1 статьи 17 Конституции. Но оба эти доказательства не представляются абсолютно убедительными. Действительно, высшая юридическая сила Конституции провозглашается в частью 1 статьи 15 лишь в связи с актами внутреннего действия: последнее предложение данной части, раскрывая принцип высшей юридической силы Конституции, упоминает только законы и подзаконные акты, принимаемые в России. О международных договорах в связи с данным принципом Конституция не упоминает. Часть 1 статьи 17 Конституции, устанавливая требование гарантированности прав человека, ставит на первое место общепризнанные принципы и нормы международного права. Это тоже можно считать лишь косвенным доказательством намерений авторов Конституции заявить о приоритете международного права перед Конституцией. Часть же 4 статьи 15 и пункт «г» части 2 статьи 125 Конституции оставляют вопрос о соотношении юридической силы Конституции и международных договоров более или менее открытым: первая из этих норм просто не упоминает Конституцию, поэтому делает возможным любое соотношение её юридической силы с международными договорами. Статья же 125 (ч. 2 , п. «г»), исключая конституционный контроль по отношению к вступившим в силу международным договорам, предполагает, что международные договоры имеют силу большую, чем Конституция. Или как минимум равную ей, но никак не меньшую.

Как видно, при желании в Конституции можно найти нормы, подтверждающие мнения о большей силе и Конституции, и международных договоров. Нежелание авторов Конституции 1993 года однозначно решить данную проблему объяснимо – уж очень она сложна: на одной чаше весов – суверенитет, на другой – искреннее желание интегрироваться в мировое сообщество. Со временем это желание у нашей политической элиты не то чтобы пропало, но оказалось вытесненным другим желанием – остаться как можно дольше у власти, желанием, которое демократическая часть мирового сообщества не поддерживает. Вот и пришлось интеграцию свернуть.

Известные всем решения Конституционного Суда РФ, а также поправки в ФКЗ о нём стали педалировать идею приоритета Конституции перед нормами международного права. Надежды на полноценную интеграцию России в сообщество правовых демократических государств от этого, безусловно, уменьшаются. Но данное обстоятельство, похоже, политический истэблишмент волнует мало, приоритеты иные.

Что же касается юридических механизмов воплощения предложения Президента о провозглашении большей юридической силы Конституции по сравнению с международными договорами, то по существу наиболее логичным с юридической точки зрения решением является внесение поправки в часть 4 статьи 15 Конституции. Но это означает необходимость принятия новой Конституции. Если власть сочтёт, что это нежелательно, то есть и иной способ. Заключается он в том, чтобы дополнить Конституцию новой главой о международных договорах, где можно прописать не только предложенное положение об их юридической силе, но растворить его в ряде иных, перенося их из соответствующего федерального закона о международных договорах. Противоречия со статьёй 15 в данном случае не будет, ибо там речь о приоритете международных договоров перед законами, а он сохранится. Поскольку Конституция в её нынешней официальной трактовке – это не закон, хотя бы даже и основной.

Практика посвящать международным договорам отдельную главу Конституции в мире имеется: в Конституции Франции, например, есть такая глава. Так что юридического тупика здесь нет.

Скованность судей

Вообще в мире имеется практика импичмента судьям: в США и Соединенное Королевство до относительно недавнего времени она была самым распространённым элементом импичмента. Повод, вроде бы, благой – борьба с коррупцией. Но не с особыми ли мнениями, которые подчас у судей КС бывают ярче и убедительнее, чем сами постановления? И не будет ли это в целом очередной превентивной мерой, консервирующей существующую скованность судей различными опасениями неприятностей от «сильных» элементов государственной власти? Поэтому я склоняюсь к мысли, что независимости судебной власти предлагаемая мера угрожает.

Подводные камни реформы

Подводные камни предлагаемых Президентом конституционных поправок заключаются в том, что стратегически они представляют собой комплекс завуалированных видимостью демократизации мер по укреплению авторитаризма со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями для страны. Особенно опасны среди озвученных в послании мер предложения об однозначном приоритете Конституции перед нормами международного права, признание единства государственной власти и местного самоуправления в рамках целостной системы публичной власти. Последнее имеет целью ослабление политической оппозиции, небезуспешно выступающей на местных выборах. Но вместе с оппозицией объединение местного самоуправления с государством способно вконец уничтожить само местное самоуправление. Опасно и повышение статуса Государственного Совета до конституционного. Идею разделения властей, систему сдержек и противовесов, которые и сегодня в зачаточном состоянии находятся, данная мера подорвёт окончательно. Ведь нынешний состав Госсовета в сочетании с его конституционным статусом чреват повышением амбиций данного органа по влиянию на управление страной. А это способно лишь задвинуть российский парламент как потенциально главный элемент демократического государства в ещё более дальний и тёмный угол, из которого его совсем не будет видно и слышно.

Что же касается предложений Президента об усилении роли палат Федерального Собрания в формировании исполнительной власти, разумеется, они не могут на самом деле иметь эффекта укрепления парламента в государственном механизме. Такое укрепление возможно лишь в конкурентной среде, то есть на основе укрепления реальной парламентской оппозиции. Начинать его надо с корректировки законодательства о выборах и публичных мероприятиях. Парламент с ручной оппозицией по определению не может быть сильным, как ни расширяй его полномочия, ибо мотивации усиливаться у него нет. Но в послании Президента о демократизации законодательства о выборах и публичных мероприятиях не сказано ни слова.

Между тем просто проведение справедливых подлинно альтернативных выборов могло бы реально изменить политическую ситуацию, многократно повысив уровень демократии в стране без каких бы то ни было конституционных поправок. Поэтому предлагаемые меры я воспринимаю лишь как проявление неискренности и очередного лукавства, стремления под видом демократизации создать конституционный дизайн, работающий на цели обеспечения одной или нескольких из возможных моделей транзита власти. Скорее даже квазитранзита, а ещё точнее – удержания.

Ольга Кряжкова
Ольга Кряжкова

к.ю.н., доцент Российского государственного университета правосудия

Новые механизмы изменения Конституции: роль граждан опосредована

Предложения о распределении полномочий между органами государственной власти, прозвучавшие в послании Президента, не стали чем-то неожиданным. Их предсказывали эксперты-политологи. Они же предполагали, что в будущем Государственный совет мог бы играть более весомую роль. Поскольку это было бы хорошим вариантом для перехода туда Владимира Путина после окончания его президентской каденции. В том числе звучали мысли о том, что такое положение возможно было бы отразить в Конституции.

Упоминалось ранее и об усилении роли Парламента. В том числе и председателем Государственной Думы Вячеславом Володиным.

Новые веяния

Неожиданным среди всего прозвучавшего можно назвать, пожалуй, лишь одно – наделение Конституционного Суда правом предварительно рассматривать конституционность проектов законов и других документов. В том числе по запросам Президента РФ.

Не очень понятно, откуда взялась эта идея. В предыдущей практике Конституционного Суда подобного не было. Не было и предположений, что нечто такое может появиться. Более того, в экспертном сообществе есть вполне чёткое мнение: предварительный контроль законопроектов – не очень эффективный путь и полномочие органа конституционного контроля. Здесь стоит задуматься – что это, откуда и зачем.

Возможные механизмы

Ещё одно предложение, вызывающее вопросы – желание Президента, чтобы обозначенные изменения прошли через одобрение граждан. Но я даже представить не могу, какая для этого требуется процедура – с точки зрения её правовой природы. Будет ли это, например, опрос, не имеющий юридических последствий. (Опросы встречаются у нас на муниципальном уровне, но никак не на федеральном.) Если же это будет проведено по закону о референдуме РФ, то граждане смогут принять влияющее на власть решение. Но применим ли тут закон о референдуме – ещё не понятно.

Сама идея вынести поправки на обсуждение кажется двойственной. Зачем в этом участвовать гражданам? Конституционные поправки принимаются по Федеральному закону о порядке принятия и вступления в силу поправок Конституции. И там участие граждан не предполагается. Ведь насколько я поняла, Президент сказал, что мы Конституцию не меняем, мы вносим туда точечные поправки. Чёткого правового ответа на этот вопрос нет.

Здесь, кстати, интересно обратить внимание на ещё один момент. Было предложено изменить приоритетность национального и международного права, их взаимосвязи друг с другом. Но не совсем понятно, как это возможно провести через конституционную поправку. Ведь положение про международное право содержится в первой главе Конституции, относящейся к неизменяемым. Просто поправкой тут ничего не решить.

Какую модель предлагает нам Конституция в том случае, если субъект, уполномоченный инициировать конституционные изменения, это захочет сделать? Модель следующая: выдвигается инициатива, допустим, «давайте уберём приоритет международного права» или вообще исключим положение о нём из Конституции. Если такое происходит, необходимо согласие квалифицированного большинства депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. После созывается специальное Конституционное Собрание. Кстати, такой орган у нас не урегулирован: что это такое, из кого он должен состоять, в какой процедуре работать. И вот Конституционное Собрание и будет решать, меняем ли мы это неизменяемое положение. То есть, принимаем ли мы новую Конституцию, или же оставляем её неизменной. И вот в том случае, если Конституционное Собрание скажет, что мы принимаем новую, – тогда уже возможен путь референдума.

В общем, все эти идеи, конечно, любопытные, захватывающие в какой-то степени. Но как их реализовать с конституционно-правовой точки зрения, с точки зрения имеющихся процедур, сказать сложно.

Алдар Чирнинов
Алдар Чирнинов

к.ю.н., научный сотрудник отдела права Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук, преподаватель кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета

Конституционная реформа просто фиксирует тенденции

Самым трудным для реализации предлагаемых конституционных поправок – как с содержательной, так и юридико-технической точки зрения – выступает идея о превращении Государственного совета в орган конституционного значения. Не совсем понятно, как он будет формироваться и какими полномочиями обладать, а также как он будет взаимодействовать с Президентом, Правительством и палатами Федерального Собрания. Кстати, наиболее досадным для инициаторов реформы обстоятельством является то, что основы конституционного строя не позволяют наделить Государственный совет статусом органа, «осуществляющего государственную власть», поскольку она не упомянута в части 1 статьи 11 Конституции. Следовательно, в рамках действующей Конституции Государственный совет, равно как и любой новый орган, статус которого будет опосредоваться поправками к Конституции, обречён на формальную второсортность.

Фиктивное преимущество

Уверен, что закрепление приоритета Конституции над правилами международных договоров нашему деловому обороту ничем особым не грозит, поскольку фактически речь идёт о формальном закреплении на конституционном уровне правового механизма, уже существующего в нашей правовой системе и уже успевшего навредить репутации России как правового государства. В этом смысле эту поправку следует скорее рассматривать в качестве элемента политической риторики, политического жеста, призванного увеличить количество сторонников конституционной реформы из числа консервативно настроенных и юридически неподкованных граждан.

Если говорить о текстуальном закреплении данной нормы, то, видимо, будут уточнены положения статьи 79 Конституции путём введения соответствующих коллизионных норм. Кстати, сами по себе эти коллизионные нормы не будут противоречить положениям части 4 статьи 15 Конституции, поскольку последние говорят лишь о приоритете правил международного договора перед законами.

Более того, отсутствие серьёзных рисков я склонен связывать с тем, что полномочием констатировать несоответствие положений международного договора Конституции РФ всё так же наделят Конституционный Суд. Очевидно, что в связи с этим статья 125 Конституции будет дополнена нормой, устанавливающей, что Конституционный Суд проверяет конституционность вступивших в силу международных договоров. Сейчас же проверяются только не вступившие в силу.

Рычаги давления

Полагаю, что наиболее деструктивной для российской правовой системы является поправка, предусматривающая полномочие Совета Федерации отрешать судей Конституционного и Верховного Судов по представлению Президента. В российских условиях это чревато произволом и риском лишения полномочий, прежде всего, неугодных и принципиальных судей. В предлагаемой модели определять, совершил ли судья поступок, порочащий честь и достоинство судьи, будет прерогативой именно Президента Российской Федерации и Совета Федерации. В отсутствие надлежащего контроля со стороны судейского сообщества под это оценочное понятие, к сожалению, можно будет подвести всё что угодно, включая даже критику законодательства или действия властей.

Необходимо заметить, что действующее правовое регулирование порядка прекращения полномочий судьи Конституционного Суда, согласно которому эта процедура может быть инициирована только при наличии представления Конституционного Суда, обеспечивает надлежащие гарантии независимости, объективности и беспристрастности конституционного правосудия. Применительно к судьям Верховного Суда можно сделать вывод о том, что в сравнении с судьями Конституционного Суда они находятся в менее защищённом положении. Тем не менее, решение вопроса о прекращении их статуса всё равно решается органами судейского сообщества (ВККС), что минимизирует возможность вмешательства органов исполнительной власти.

Популизм в конституционном праве

Судя по всему, положения глав 1, 2 и 9 Конституции затронуты не будут, а потому изменения будут внесены законом о поправке к Конституции. На последнем заседании рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию была чётко артикулирована мысль о принятии всех поправок одним законом. С учетом этого становится понятным, почему предлагается закрепить, например, положение о том, что «минимальный размер оплаты труда в России не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения». Задумка авторов реформы состоит, видимо, в том, что каждый гражданин, который будет принимать участие в предстоящем «голосовании», это всё же квазилегитимационный механизм, должен найти что-то близкое, интуитивно понятное и важное для себя. Подобная поправка является типичным примером популизма в конституционном праве.

Несмотря на то, что Президент РФ подчёркивает важность принятия поправок, связанных с МРОТ или индексацией пенсий, я не вижу в них особого практического смысла, поскольку они являются непригодными средствами для достижения преследуемых целей. Как отмечал ещё Г. Еллинек, социальные права и гарантии, формируя status positivus, связывают государство минимально, так как их реализация всегда зависит от финансовых возможностей бюджета. Повышение уровня МРОТ, качества пенсионного обеспечения, обеспечение достойного уровня жизни должно достигаться не за счёт закрепления конституционных гарантий, а за счёт стимулирования политической конкуренции, обеспечения сменяемости власти и проведения ответственной социально-экономической политики органами исполнительной власти. Кроме того, даже если такая поправка будет принята, Правительство всё равно будет иметь возможность нивелировать конституционное положение, занизив размер МРОТ путём манипуляций с размером прожиточного минимума, что мы, собственно, и наблюдаем сегодня.

Не менее важный вопрос в контексте социальных гарантий состоит в том, в какую главу будут включены предлагаемые новеллы, если по своему содержанию они не подпадают под предмет регулирования ни одной из «поправляемых» глав? Не исключаю, что будет предусмотрена новая глава либо переименована какая-нибудь из имеющихся, как это уже было сделано с седьмой главой, в наименование которой в 2014 году добавили слово «прокуратура».

Презумпция недоверия

Не соответствует преамбуле, главам 1 и 2 Конституции Российской Федерации поправка, предъявляющая к кандидату в президенты требования о постоянном проживании на территории России не менее 25 лет, а также об отсутствии у него в прошлом иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве.

Во-первых, если Российская Федерация позиционирует себя, как следует из преамбулы Конституции, «частью мирового сообщества», она должна, напротив, стремиться к тому, чтобы её лидеры придерживались универсальных, общечеловеческих ценностей, были открыты миру и другим культурам, готовы к кооперации и диалогу с иностранными государствами. Словом, умели мыслить глобально. В этом смысле, наоборот, крайне желательно, чтобы политические деятели имели опыт проживания и работы за рубежом, в дополнение к российскому имели зарубежное образование и т.д. В нашем же случае, по сути, вводится презумпция недоверия к гражданам России, имеющим опыт длительного проживания за границей.

Во-вторых, речь идёт о ретроспективном применении нормы, существенно ухудшающей положение потенциальных кандидатов в президенты РФ и умаляющей пассивное избирательное право, которое, если исходить из «неизменной» второй главы Конституции РФ, принадлежит каждому гражданину России. Поэтому, чтобы хоть как-то сгладить негативный эффект, необходимо обязательно предусмотреть в конституционном тексте, что вводимые ограничения обратной силы не имеют и распространяются только на будущие правоотношения.

В-третьих, данная поправка нарушает принцип юридического равенства и несоразмерно ограничивает ряд конституционных прав. С одной стороны, объективные и разумные оправдания для её принятия, если мы действительно принимаем положения преамбулы за исходное, отсутствуют, а потому допускается дискриминация граждан России, желающих выдвинуть свою кандидату в президенты РФ, по признаку места жительства. С другой стороны, полученное когда-то иностранное гражданство, от которого лицо уже отказалось, и уж тем более имевшийся вид на жительство в иностранном государстве не могут автоматически свидетельствовать об утрате лояльности гражданина к собственной стране, недостатке искреннего желания обеспечить её процветание. Более того, глава 2 Конституции (часть 2 статьи 62) по общему правилу ориентирует на то, чтобы наличие иностранного гражданства не умаляло права и свободы российских граждан. Наконец, решение вопроса, избирать ли гражданина, имевшего в прошлом иностранное гражданство или вид на жительство в иностранном государстве, должно находиться исключительно в сфере ответственности самих избирателей. Тем более что нелояльное к своему государству поведение уже избранного президента, выражающееся в государственной измене или ином тяжком преступлении, в том числе в виде посягательства на безопасность государства, влечёт за собой отрешение от должности (часть 1 статьи 93 Конституции).

Как известно, в 2014 году Конституционный Суд предписал законодателю ввести механизм предварительного конституционного контроля законов о поправке к Конституции, однако данное предписание так и осталось невыполненным. Если бы данная поправка подлежала проверке на предмет соответствия положениям первой и второй глав Конституции Конституционным Судом в независимом, объективном и беспристрастном ключе, то она, скорее всего, была бы дисквалифицирована

Мешающий контроль

Крайне негативно оцениваю предложение ввести механизм предварительного конституционного контроля. Считаю, что реальные дефекты правовых норм можно выявить только в порядке конкретного нормоконтроля. Более того, положения нормативного акта, признанного в рамках предварительного контроля конституционным, в последующем может получить неконституционное истолкование в правоприменительной практике, а потому вновь потребовать вмешательства Конституционного Суда. Всё это делает предварительную проверку конституционности нормативных актов неэффективной. Ещё одним аргументом против внедрения механизма предварительного конституционного контроля выступает то, что нормативное положение, даже если на момент принятия оно абсолютно оправданно ограничивало основные права и свободы, со временем может потерять своё регулятивное значение. В этом случае решение Конституционного Суда, констатировавшее конституционность законопроекта, может создать как юридические, так и психологические препятствия для полноценной проверки уже вступившего в силу закона.

Но нет худа без добра. Наиболее позитивный момент инициированной конституционной реформы состоит, на мой взгляд, в том, что она гарантирует сохранение в нашей судебной системе Конституционного Суда, его относительно длительное и безопасное существование. В условиях, когда происходят такие масштабные конституционные изменения, уточняются базовые параметры функционирования российской системы государственной власти, Конституционный Суд будет востребован как никогда.

Подытоживая сказанное, хочу, тем не менее, отметить, что конституционная реформа в том виде, в каком она описана в послании Президента РФ, при всём желании не может быть признана беспрецедентной. Напротив, она фиксирует тенденции, которым действующая Конституция в лице Конституционного Суда и его решений особо не сопротивлялась. Вместе с тем складывается стойкое ощущение, что реальные замыслы Администрации Президента, самые кардинальные поправки всё ещё держатся в тайне. Уверен, что сведения о них будут вброшены в публичный дискурс уже непосредственно перед принятием, и не исключаю, что это может стать полной неожиданностью для здравомыслящих конституционалистов.