Григорий Вайпан
Кто ответит за безопасность на митинге
Григорий Вайпан
Руководитель судебной практики Института права и публичной политики, к.ю.н.
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Поставленный перед КС вопрос в международном праве решается однозначно — это обязанность государства

28 мая Конституционный Суд приступает к рассмотрению очередного дела о проверке конституционности Закона о митингах. На этот раз в центре внимания вопрос о том, кто должен обеспечивать общественный порядок и безопасность во время митинга.

Заявитель по делу – иркутский пенсионер Валерий Тетерин. Летом и осенью прошлого года он подавал в администрацию Иркутска уведомления о проведении митингов. В части мер по поддержанию порядка и организации медицинской помощи он указывал, что обеспечит участников информацией о номере вызова полиции и скорой помощи. Но администрация города, а затем и суды решили, что этого недостаточно – по их мнению, в уведомлении должны содержаться сведения о конкретных мерах, которые будут приняты для соблюдения общественного порядка и обеспечения безопасности людей. Суды также не посчитали важным тот факт, что ранее администрация города не отказывала в согласовании мероприятий, хотя получала аналогичные уведомления. Указания Валерия Тетерина о том, что администрация города не пояснила, какие именно меры необходимо предпринять организатору публичного мероприятия, суды назвали несостоятельными. «Такая обязанность у публичного органа законом не предусмотрена», – ответили они.

В своей жалобе в Конституционный Суд Валерий Тетерин оспаривает конституционность двух норм Закона о митингах – пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7. Он указывает, что в них не содержатся определения понятия «формы и методы обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи при проведении публичного мероприятия». При этом закон требует от организатора митинга «обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия». По мнению заявителя, это позволяет органам публичной власти произвольно определять, выполнил ли организатор требования, предъявляемые законом к уведомлению о проведении публичного мероприятия.

Жалоба Валерия Тетерина показывает, что местные власти стали использовать новый и весьма экзотический предлог для отказа в согласовании митингов. От организатора фактически требуют, чтобы он обеспечил безопасность митинга своими силами и за счёт собственных средств. По данным исследования ОВД-Инфо, такое основание для отказа пока используется редко – чаще всего власти ссылаются на то, что в предлагаемом месте проведения митинга проводится другое мероприятие или ремонтные работы. Но если сейчас не пресечь новую зарождающуюся практику, то она вполне может стать массовой.

При этом сама по себе попытка властей переложить на организаторов митингов ответственность за обеспечение общественного порядка и безопасности абсурдна, особенно в нынешних российских реалиях. В России, где митинги неизменно проходят под пристальным полицейским надзором – вплоть до того, что число сотрудников полиции может даже превышать число участников публичного мероприятия, – новое требование можно воспринимать как утончённое издевательство. Органы власти существуют на деньги налогоплательщиков, а значит, должны обеспечивать предоставление публичных услуг, к числу которых традиционно относятся охрана порядка и здравоохранение. В отличие от властей у граждан нет и не может быть никаких полномочий по обеспечению общественного порядка и безопасности. Нет у граждан для этого и ресурсов. Если же требовать от организаторов митингов нанимать частных охранников или врачей, то это будет фактически означать введение имущественного ценза для тех, кто хочет реализовать своё конституционное право на свободу собраний.

Кроме того, если считать организатора ответственным за безопасность и порядок на митинге, то в дальнейшем власти начнут требовать от организатора возмещать вред, причинённый во время митинга (например, платить за поцарапанные машины). В 2013 году Конституционный Суд определил, что организатор митинга несёт ответственность только за такие действия или бездействие, которые он мог контролировать и которые входили в круг его обязанностей. Но дело Дениса Михайлова и Богдана Литвина о «вытоптанном газоне» на митинге в Санкт-Петербурге показывает: сегодня риск того, что власти начнут массово предъявлять к организаторам митингов миллионные иски, велик как никогда. Это делает вопрос о том, где заканчиваются обязанности организатора митинга, актуальным вдвойне.

Институт права и публичной политики подготовил и направил в Конституционный Суд заключение «друга суда» (amicus curiae) в поддержку жалобы Валерия Тетерина. Мы считаем, что вопрос, поставленный заявителем, имеет принципиальное значение для свободы собраний в России. При этом по нему есть консенсус среди авторитетных международных органов, организаций и экспертов. В своём заключении мы проанализировали практику Европейского Суда по правам человека, Венецианской комиссии Совета Европы, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, специального докладчика ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и свободу ассоциации. В своих многочисленных решениях, рекомендациях и докладах они дают один и тот же ответ: на организатора митинга нельзя возлагать обязанность по обеспечению общественного порядка и безопасности.

Например, в Сводных рекомендациях для государств – членов ОБСЕ в отношении свободы собраний, утверждённых БДИПЧ ОБСЕ в 2016 году, «обязанность государства содействовать проведению собраний предполагает его ответственность за предоставление основных услуг, включая управление дорожным движением, обеспечение медицинских услуг и услуг по уборке», в связи с чем «организаторы не должны отвечать за предоставление таких услуг, и от них не следует требовать участия в оплате связанных с ними расходов».

Оценивая в 2012 году положения части 4 статьи 5 российского Закона о митингах, Венецианская комиссия Совета Европы прямо указывала, что от организатора митинга недопустимо требовать осуществления полицейских функций, а его обязанности должны ограничиваться «проявлением надлежащей заботы о предотвращении беспорядков».

Суть этой обязанности организатора сводится к тому, что он должен сотрудничать с полицией и другими представителями власти. Главный инструмент исполнения этой обязанности – подача уведомления о намерении провести публичное мероприятие. Из уведомления власти получают от организатора информацию о том, сколько человек планирует принять участие в митинге или демонстрации, в каком месте или по какому маршруту будет проводиться мероприятие, планирует ли организатор самостоятельно принимать какие-то меры по обеспечению порядка и безопасности (например, планирует ли он привлечь координаторов или волонтёров). На основании этой информации власти должны оценить возможные риски и выработать стратегию содействия гражданам в реализации их права на свободу собраний. Чем меньше организатор митинга может сделать своими силами, тем больше ему в этом должны помочь власти. Но требовать от организатора выполнять их работу власти не вправе: как указывал в 2013 году специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и свободу ассоциации, привлечение организатором митинга дополнительных координаторов должно быть исключительно добровольным и «не должно использоваться для сглаживания недостатков системы обеспечения безопасности». И тем более недопустимо отказывать гражданам в согласовании митинга на этом основании. Как указывали в 2010 году Венецианская комиссия Совета Европы и БДИПЧ ОБСЕ в своём совместном мнении в отношении Закона Сербии о публичных собраниях, «обязанность представить перечень предполагаемых мер, которые будут предприняты организатором [публичного мероприятия] для обеспечения общественного порядка, несовместима с объёмом обязанностей организатора».

Совет при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека
Совет при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека
«Формулировки… [оспариваемых] положений… допускают выдвижение неограниченного числа требований, что ведет к выхолащиванию самой сущности права человека и гражданина, гарантированного статьей 31 Конституции РФ и статьей 11 Европейской конвенции о правах человека. Такая правоприменительная практика, с одной стороны, предоставляет государственному органу обширное пространство для совершенно произвольного отказа в согласовании публичного мероприятия, а с другой стороны, вызывает у граждан и их объединений желание вообще не обращаться за согласованием таких мероприятий, “поскольку это бесполезно”. Представляется, что это весьма опасная тенденция, как для гражданского общества, так и для государства. <…> Ограничения, установленные названными нормами… фактически ведут к ликвидации самого права на свободу собраний – гражданам отказывают в проведении массовых акций из-за того, что они не могут самостоятельно обеспечить общественный порядок».
Юридическая служба «Апология протеста»
Юридическая служба «Апология протеста»
«Следует иметь в виду, что цель процедуры подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в принципе заключается в том, чтобы дать властям возможность принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или любого иного мероприятия политического, культурного или иного характера. Сам факт подачи гражданином уведомления о проведении публичного мероприятия означает, что компетентные органы проинформированы о намерениях граждан собраться с целью мирного выражения мнения, поэтому, опираясь на информацию о месте и количестве потенциальных участников собрания, они могут предпринять достаточные меры для обеспечения правопорядка. <..> Нет никакого разумного и объективного обоснования необходимости законодательного возложения на организатора публичного мероприятия [обязанность] охранять общественный порядок, а также обеспечивать участников мероприятия медицинской помощью постольку, поскольку такого рода обязанность фактически нивелирует саму возможность проведения публичного мероприятия. Законодатель тем самым фактически перекладывает обязанности компетентных органов власти на граждан, не только создавая охлаждающий (сдерживающий) эффект реализации последними конституционно охраняемых прав и свобод, но и ставя под угрозу [их] безопасность и общественный порядок».