Ольга Ганина
Общие запреты и свобода собраний
Ольга Ганина
Младший юрист Института права и публичной политики
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Свобода собраний в свете постановления Конституционного Суда № 33-П: реализация международных правовых принципов в отношении запрещённых мест для проведения публичных мероприятий 

1 ноября 2019 года Конституционный Суд Российской Федерации (далее — Конституционный Суд) принял постановление по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми» (далее — Закон Республики Коми) в связи с жалобами граждан М.С. Седовой и В.П. Терешонковой (постановление от 1 ноября 2019 года № 33-П).

Перечень мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещено, установлен частью 2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Федеральный закон). Субъекты федерации, действуя на основании части 2.2. статьи 8 данного закона в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, имеют право дополнительно определить такие места. Так соответствующим Законом Республики Коми установлен запрет на проведение публичных мероприятий на Стефановской площади в городе Сыктывкаре (пункт 1 статьи 5), а также в зданиях, занимаемых органами государственной власти, государственными органами, органами местного самоуправления и государственными учреждениями Республики Коми (далее — государственные учреждения Республики Коми), и местах в радиусе 50 метров от входа на данные объекты (пункт 6 статьи 5).

 

Обстоятельства дела:

20 июля 2017 года администрация Сыктывкара отказала Вере Петровне Терешонковой в согласовании молебна в память о жертвах Большого террора в СССР на Стефановской площади города, назначенного на 30 июля (воскресенье) с 13:00 до 14:00, с предполагаемым числом участников 20-25 человек.

17 августа 2017 года администрация Сыктывкара отказала Марине Сергеевне Седовой в согласовании митинга, посвящённого неудовлетворительной работе общественного транспорта. Он был назначен на 2 сентября (суббота) с 13:00 до 15:00, вблизи городской администрации, с предполагаемым числом участников 40-50 человек.

По итогам рассмотрения жалоб заявительниц М.С. Седовой и В.П. Терешонковой Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации (далее — Конституции):

  • пункт 1 статьи 5 Закона Республики Коми, устанавливающий общий запрет проведения собраний на Стефановской площади без учёта того, создаёт ли конкретное мероприятие действительную угрозу правам и свободам человека и гражданина, законности, правопорядку, общественной безопасности, в том числе функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, и соразмерности такого запрета этой угрозе;
  • пункт 6 статьи 5 Закона Республики Коми, устанавливающий общий запрет проведения публичных мероприятий в местах, находящихся в радиусе 50 метров от входа в государственные учреждения Республики Коми, поскольку такой запрет выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд также предписал законодателю Республики Коми внести необходимые изменения в действующее правовое регулирование, пересмотреть правоприменительные решения в отношении М.С. Седовой и В.П. Терешонковой и подчеркнул их конституционное право на возмещение вреда, причинённого незаконными действиями органов государственной власти (статья 53 Конституции).

Соответствие позиции Конституционного Суда международным правовым стандартам выбора места проведения собрания

Ранее Конституционный Суд уже сталкивался с вопросом об аналогичных запретах проведения публичных мероприятий в определённых местах, установленных законодательством субъектов Российской Федерации. В частности, запрет на проведение публичных мероприятий на Невском проспекте, установленный в Законе Санкт-Петербурга, стал предметом жалобы Александра Дмитриевича Передрука, направленной в связи с тем, что администрация города отказалась согласовать проведение демонстрации на Невском проспекте. Тогда Конституционный Суд пришёл к выводу о соответствии общего запрета Федеральному закону, с учётом того, что субъекты Российской Федерации определяют единые места, специально отведённые для проведения публичных мероприятий. По мнению Суда, общий запрет по своей сути не является произвольным ограничением конституционного права на свободу мирных собраний. Конституционный Суд признал жалобу недопустимой в аспекте, касающемся запрета проведения собраний около зданий государственной власти в радиусе 50 метров, в связи с тем, что в конкретном деле заявителя не применялось положение закона, конституционность которого он пытался оспорить (определение от 22 апреля 2014 года № 976-О).

Европейская комиссия за демократию через право (далее — Венецианская комиссия) придерживается противоположной точки зрения: общие запреты по своей сути являются непропорциональной и дискриминационной мерой и не соответствуют критерию соразмерности, поскольку не позволяют разграничить различные способы осуществления права на свободу собраний и исключают любое рассмотрение конкретных обстоятельств каждого случая. (См., например, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (3rd edition). European Commission for democracy through law (Venice Commission) and OSCE Office for Democratic institutions and human rights (OSCE/ODIHR) Study № 581/2010, Strasbourg / Warsaw, 8 July 2019, CDL-AD(2019)017, § 133; CommDH(2017)25, Original version: Follow-up Memorandum of the Commissioner for Human Rights on Freedom of Assembly in the Russian Federation, Strasbourg, 5 September 2017, § 34; The Report of the Special Rapporteur on the right to freedom of peaceful assembly and freedom of association of 21 May 2012 (A/HRC/20/27), § 39). Также на отсутствие каких-либо законодательных ограничений в отношении места, даты или времени проведения собраний в большинстве стран Совета Европы указал Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд; см.: постановление от 7 февраля 2017 года по жалобам № 57818/09 и 14 других по делу Лашманкин и другие против России, § 322).

В основу подобного отношения к общим запретам на проведение собраний заложен фундаментальный принцип, согласно которому неотъемлемой частью самой сути свободы собраний является принципиальное право организатора определять место проведения собрания. Именно организатор в состоянии решить, какое место подходит для достижения цели собрания и обеспечит его возможность донести своё послание до желаемой аудитории. (См., например, CDL-PI(2014)003-e, Compilation of Venice Commission Opinions concerning Freedom of Assembly (revised July 2014), para. 1, p. 22; CDL-AD(2013)003, Opinion on Federal Law № 65-FZ of 8 June 2012 of the Russian Federation amending Federal Law № 54-FZ of 19 June 2004 on Assemblies, Meetings, Demonstrations, Marches and Picketing and the Code of Administrative Offences, § 42- 44; Лашманкин и другие против России, § 321; постановление Европейского Суда от 27 ноября 2012 года по жалобе № 58050/08 по делу Шашка против Венгрии (Sáska v. Hungary), § 21)

В постановлении по жалобам М.С. Седовой и В.П. Терешонковой Конституционный Суд учитывает этот международный правовой стандарт и презюмирует «заинтересованность организаторов в сохранении мирного характера инициируемых ими публичных мероприятий», подтверждает запрет на «чрезмерное государственное вмешательство в деятельность организаторов и участников публичных мероприятий, сопряжённое с необоснованными ограничениями свободы собраний». Конституционный Суд полагает, что компетентным органам и должностным лицам не следует «…под любым предлогом изыскать причины, оправдывающие невозможность реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий в указанном в уведомлении формате» (с. 10).

Имплементация позиции Европейского Суда по делу Каблис против России

Далее Конституционный Суд также напоминает об обязанности государства на основе разумного баланса частных и публичных начал поддерживать порядок и безопасность граждан при организации и проведении таких мероприятий, реализация которой может предполагать использование такой меры, как запрет проведения собрания в конкретном месте (с. 12). На необходимости поддержания справедливого баланса между публичными и частными интересами настаивает и Европейский Суд в решении по делу Каблис против России от 30 апреля 2019 года. Конституционный Суд, проверяя обоснованность общего запрета проведения собраний на Стефановской площади в Сыктывкаре, воспроизвёл позицию Европейского Суда по делу Каблиса:

«Введение такого запрета может быть оправдано пунктом 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, только если для устранения конкретного риска серьёзных нарушений нет возможности с минимальным ущербом для права на свободу собраний избежать его пределов с точки зрения территории и продолжительности. Общий запрет может быть установлен, лишь когда он является более целесообразным средством предупреждения серьёзного нарушения обычной жизни граждан, чем рассмотрение каждого случая организации публичного мероприятия в отдельности с учётом возможности сведения к минимуму соответствующих издержек (например, путём организации временных объездных маршрутов транспорта или принятия иных подобных мер) при одновременном уважении законных интересов организаторов в проведении публичного мероприятия в выбранном ими месте. Общий запрет на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на Стефановской площади в городе Сыктывкаре, который не ограничен во времени и применяется ко всем публичным мероприятиям независимо от количества участников или возможности серьёзных нарушений обычной жизни граждан, не сформулирован таким образом, чтобы избежать конкретного риска таких нарушений с минимальным ограничением права на свободу собраний». (Сс. 19-20. См. для сравнения также оригинальный текст постановления Каблис против России, § 54-56).​

Европейский Суд в деле Каблиса, ссылаясь на постановление по аналогичному делу Лашманкин и другие против России от 7 февраля 2017 года, также пришёл к выводу о несоответствии положений статьи 8 Федерального закона статье 11 Конвенции в связи с тем, что:

«Общий запрет на проведение публичных мероприятий в непосредственной близости от здания суда, установленный статьёй 8 Федерального закона, с учётом его абсолютного характера в сочетании с широкими полномочиями местных исполнительных органов власти при определении того, что понимается под «непосредственной близостью», несовместим с пунктом 2 статьи 11 Конвенции» (см. Лашманкин и другие против России, § 431-442). Суд не видит никаких оснований для иного вывода в настоящем деле. Отказ утвердить место, выбранное заявителем для публичного мероприятия, данный на основании того, что оно будет проводиться в непосредственной близости от Конституционного суда Республики Коми, не может рассматриваться как «необходимый в демократическом обществе» по смыслу пункта 2 статьи 11 Конвенции» (Каблис против России, § 52)

Поскольку в настоящем решении Конституционному Суду не требовалось разрешать вопрос о соответствии Конституции положений Федерального закона, он использовал позицию Европейского Суда только в отношении регионального закона. Однако даже благодаря частичной имплементации решения по делу Каблиса Конституционный Суд признал положения пункта 1 статьи 5 Закона Республики Коми неконституционными.

Итак, в постановлении по жалобам М.С. Седовой и В.П. Терешонковой, следуя практике Европейского Суда, Конституционный Суд реализовал принцип баланса частных и публичных интересов и принцип соразмерности, признав пункт 1 статьи 5 Закона Республики Коми неконституционным. Более того, Суд признал ярко выраженную дефектность такого запрета в отношении религиозного обряда в связи с обстоятельствами дела В.П. Терешонковой. Он повторил свою позицию о необходимости дифференциации правового режима религиозных публичных мероприятий (см. постановление от 5 декабря 2012 года № 30-П).

Запрет проведения публичных мероприятий вблизи государственных учреждений

Оценивая общий запрет проведения публичных мероприятий в радиусе 50 метров от входа в здания государственных учреждений Республики Коми (пункт 6 статьи 5), Конституционный Суд определил, что Республика Коми ввела «непреодолимый барьер» реализации права на свободу мирных собраний и вышла за пределы своих законодательных полномочий, запретив гражданам собираться вблизи любых зданий органов государственной, региональной и муниципальной власти. Федеральный же закон, по мнению Конституционного Суда, не предусматривает такого вида ограничений (за исключением территории резиденции Президента и зданий судов) (с. 25).

Стоит отметить, что Европейский Суд допускает некоторые ограничения свободы собраний, проводимых внутри зданий, в частности, занимаемыми государственными органами (правительственными учреждениями и министерствами). (См., например, постановление от 15 мая 2014 года по жалобе № 19554/05  по делу Тараненко против России, § 78; постановление от 6 мая 2003 года по жалобам №№ 44306/98 и др. по делу Эпплби и другие против Соединённого Королевства (Appleby and Others v. the United Kingdom), § 47). В свою очередь, Венецианская Комиссия неоднократно рекомендовала странам снять общий запрет на проведение собраний вблизи государственных учреждений и судов, а управление рисками в области безопасности возложить на соответствующие правоохранительные органы. (См., например, CDL-PI(2014)003-e Compilation of Venice Commission Opinions concerning Freedom of Assembly (revised July 2014), 4.2., para. 10, p. 21; CDL-AD (2008)025, Joint Opinion on the Amendments to the Law on the Right of Citizens to Assemble Peaceably, Without Weapons, to Freely Hold Rallies and Demonstrations of the Kyrgyz Republic by the Venice Commission and OSCE/ODIHR, §11; CDL-AD (2012)006, OSCE/ODIHR – Venice Commission Joint Opinion on Law on Mass Events in the Republic of Belarus, § 94).

В постановлении по делу Лашманкина Европейский Суд констатировал, что лишь малое число европейских стран установило законодательные ограничения на проведение публичных собраний в местах, которые обычно являются общедоступными. При этом ни в одной из таких стран не введён общий запрет проведения публичных собраний вблизи зданий судов (Лашманкин и другие против России, § 433). В целом презюмируется, что единственным законным ограничением в отношении мест проведения собрания является наложение запрета на проведение мероприятий на территории опасных объектов и зон, закрытых для общественности. (См., например, CDL-AD(2010)031, Joint Opinion on the on the Public Assembly of Serbia by the Venice Commission and OSCE/ODIHR, §13, E, §36; CDL-AD(2008)025, Joint Opinion on the Amendments to the Law on the Right of Citizens to Assemble Peaceably, Without Weapons, to Freely Hold Rallies and Demonstrations of the Kyrgyz Republic by the Venice Commission and OSCE/ODIHR, §11, d; CDL-AD(2010)033, Joint Opinion on the Law on Peaceful Assemblies of Ukraine by the Venice Commission and OSCE/ODIHR, §36).

В нашем случае жалобы заявительниц М.С. Седовой и В.П. Терешонковой, аналогично с жалобой А.Д. Передрука, не поднимали вопрос о соответствии Конституции Федерального закона. Поэтому Конституционному Суду в данном аспекте, к сожалению, вновь удалось уйти от ответа на вопрос о законности ограничений на проведения публичных собраний в местах, «непосредственно прилегающих» к зданиям судов.

Тем не менее, Конституционный Суд подчеркнул, что в связи с признанием пункта 6 статьи 5 Закона Республики Коми не соответствующим Конституции требуется внести изменения не только в данный Закон, но и в законы других субъектов Российской Федерации, содержащие положения, аналогичные положению об общем запрете проведения публичных мероприятий вблизи от входа в здания государственных учреждений (с. 26). Кроме того, Конституционный Суд дважды отметил, что суды общей юрисдикции могут оценивать объективную необходимость запрета проведения собраний в определённом месте, установленную законодательством субъекта федерации, то есть оценивать, соответствует ли такой запрет целям Федерального закона, и в случае несоответствия принять решение о неправомерности отказа в согласовании проведения мероприятия (сс. 18, 26).

В заключение

Анализируя позицию Конституционного суда, озвученную в связи с делом М. С. Седовой и В.П. Терешонковой, мы пришли к следующим выводам. С одной стороны, даже с учётом настоящего постановления Конституционного Суда о положениях Закона Республики Коми, федеральное и региональное законодательство о свободе собраний не только не соответствует в полной мере международным правовым стандартам, но во многом им противоречит. Это касается, в первую очередь, положений федерального законодательства, на основе которого субъекты Российской Федерации принимают аналогичные законы. С другой стороны, толкуя пункт 1 статьи 5 Закона Республики Коми, Конституционный Суд учитывает международный принцип соразмерности и баланса интересов, а также подчёркивает роль судов общей юрисдикции в разрешении вопросов допустимости проведения публичного мероприятия в определённом месте. Наконец требование Конституционного Суда внести изменения в законы других субъектов Российской Федерации, содержащие положения, аналогичные пункту 6 статьи 5 Закона Республики Коми, существенно ускорит решение проблемы формальных ограничений на проведение публичных мероприятий и подтолкнёт суды выносить обоснованные решения с учётом обстоятельств каждого конкретного дела.