Искать
Общие фильтры
Только точные совпадения
Фильтр по пользовательскому типу записи
Пересмотр Российской Конституции: на пути к коронованной демократии?
Андрей Медушевский

Андрей Медушевский

д.ф.н., профессор; ординарный профессор НИУ «Высшая школа экономики»
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Вопреки неоднократным заявлениям главы государства о незыблемости действующей Конституции и нецелесообразности её изменений, эти изменения провозглашены и включены в текущую политическую повестку. Стратегия трансформации Конституции, предложенная в Послании Президента Федеральному Собранию от 15 января 2020 года и внесённом в Государственную Думу законопроекте «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (уже принятом единогласно  в первом чтении 23 января), включает корректировку действующего Основного закона по трём основным направлениям: пересмотр соотношения международного и национального права в пользу последнего; существенный пересмотр структуры власти; включение в неё нового института – Государственного Совета. Другие изменения, касающиеся реализации принципа социального государства, –  в отношении индексации пенсионного обеспечения и соответствия минимальной оплаты труда прожиточному минимуму (ст. 75), представляют собой скорее техническую корректировку соответствующих норм – эффективный популистский шаг в условиях экономических трудностей.

«Восстановление суверенитета»

Первое направление, определяемое как «восстановление суверенитета», было предрешено предшествующей корректировкой закона о Конституционном Суде и принятием им новой доктрины толкования соотношения международного и национального права. Данный подход вписывается в общий глобальный тренд к фрагментации международного права, связанный в ряде стран с выходом из международных договоров или пересмотром участия в них и постулированием приоритета «национальной идентичности» или «исключительности», даже демонстративным пренебрежением ряда ведущих государств (таких как США и Китай) к выполнению решений международных судов и следованию их прецедентам. В России, которая не выходит из международных договоров, подобное решение закладывает определённое внутреннее противоречие и не исключает угрозы политизации правосудия. Не отменяя положений о приоритете ратифицированных международных договоров перед внутренним законодательством, – приоритете, закреплённом в статье 15 (для отмены которого потребовались бы созыв Конституционного Собрания и принятие новой Конституции), законопроект решает проблему разведением этих договоров и их истолкования в решениях интернациональных органов, отвергая исполнение последних в случае их противоречия Конституции РФ (предлагаемое изменение ст. 79). Тем самым не исключено существенное ограничение рамок применения решений ЕСПЧ для российских судов, особенно по политически значимым вопросам.  Продолжение той же линии на «суверенизацию» российской государственности представлено в комплексе поправок к другим статьям Конституции, устанавливающих ограничения для высших должностных лиц, судей и депутатов, связанные с требованием постоянного проживания в РФ и запретом для них иностранного гражданства, – ограничения, спорные с точки зрения избирательных прав, но выдвинутые в качестве инструмента «национализации элит» (а на деле отсекающие от активного участия в политике представителей оппозиции, проживающих за границей).

Пересмотр структуры власти

Второе направление изменений представляется особенно важным как по количеству затронутых норм, так и по масштабу изменений. В целом они подразумевают движение России к новой модификации смешанной формы правления, включающей известное формальное расширение полномочий палат Федерального Собрания и более диверсифицированное распределение полномочий основных ветвей власти. В новой модификации Государственная Дума по представлению президента утверждает (ранее использовалась формула о «даче согласия») кандидатуру председателя правительства, предложенные им кандидатуры заместителей и части федеральных министров (за исключением министров силового блока, иностранных дел и юстиции), а президент «не вправе отказать в назначении их на должность» (ст. 112 в новой редакции). Соответствующие прерогативы президента также скорректированы, а число мандатов пребывания одного лица в этой должности ограничено двумя сроками (в новой редакции ст. 81 устранено одиозное слово «подряд»). В то же время прерогативы президента по-прежнему явно перевешивают прерогативы парламента: во-первых, за президентом остаётся полномочие отправлять премьера и министров в отставку, что резко меняет баланс в его пользу, не позволяя говорить о появлении «ответственного правительства»; во-вторых, ключевые министры «силового блока» определяются самим президентом (по согласованию с Советом Федерации), а не Думой; в-третьих, президент сохраняет прежние и получает ряд новых прерогатив в других областях. Ключевой вопрос об ответственности правительства решается непоследовательно.

В сравнительной перспективе данная модель представляет собой оригинальный институциональный гибрид: она не соответствует монистическим парламентским и президентским системам, но противоречит и смешанной системе.  Последняя в её аутентичной (французской) интерпретации предполагает, что президент назначает премьер-министра (от парламентского большинства), но не может отправлять его в отставку по собственному усмотрению. В России этот вектор в направлении усиления парламентаризма по-прежнему блокирован ст. 117 (п.2). Поэтому с точки зрения разделения властей российская конструкция оказывается внутренне противоречивой и закладывает потенциально неразрешимый конфликт между парламентом и президентом: в случае противоречия между ними по вопросам формирования правительства или судьбы его членов остаётся не ясно, какой институт выступит арбитром в споре об ответственности правительства – парламент, который «утверждает» премьер-министра или президент, который отправляет его в отставку. Потенциальный конфликт двух равновеликих типов легитимности – парламента и президента (где оба института выражают волю избирателей) имеет тенденцию к разрешению либо в виде перманентной дестабилизации, либо в виде переворота (фактической узурпации одной ветвью власти прерогатив другой). Непротиворечивое функционирование данной конструкции возможно только в одном случае – перманентного политического господства в центральном и региональных парламентах одной партии власти (или блока) при сохранении контроля над парламентом извне (модель контроля, реализованная уже в ряде постсоветских государств). Но с переходом к реальной политической конкуренции эта ситуация не может быть долговечной.  Данная конструкция более всего напоминает ту, которая, возникнув в эпоху Реставрации, исторически существовала в дуалистических монархиях (признававшихся многими переходной формой правления), где ограниченные прерогативы парламента и правительства вступали в противоречие с преобладающими прерогативами монарха.

Данное конструктивное противоречие усиливается тем обстоятельством, что другие институты власти оказываются юридически и политически ослабленными. Не ясно, например, как будут выстраиваться отношения между Государственной Думой (которая утверждает кандидатуру председателя правительства) и Советом Федерации (по согласованию с которым президент назначает министров силового блока): потенциально возможный конфликт двух палат не обязательно завершится процедурой «согласования» их позиций, особенно с учётом возрастающих централистских тенденций. Конституционный Суд, теоретически способный выступать арбитром в случае законодательного конфликта ветвей власти, хоть и получает право предварительного контроля конституционности законопроектов, по-видимому, становится тем самым ограничен в возможности осуществления последующего контроля, причём в конструкции, предложенной поправкой, он теряет и значительную часть своей независимости. К этому ведёт отказ от принципа несменяемости судей (число которых сокращено до 11): президент не только представляет Совету Федерации кандидатуры председателя и судей КС, ВС, кассационных и апелляционных судов, но и вносит в СФ представление о прекращении их деятельности до истечения срока полномочий – в случае совершения неблаговидных поступков и «иных случаях», что ограничивает независимость и легитимность КС. В этом контексте настораживает и ряд других поправок: включение институтов местного самоуправления в единую систему публичной власти, более полное оформление выстраивания жёсткой вертикали власти, в частности – полномочий президента по назначению прокуроров всех уровней (за исключением городов и районов).

Новый институт власти – Государственный Совет

Третье направление изменений сформулировано, используя формулу Наполеона в отношении разработки конституций, – «коротко и непонятно». В этой связи ключевое значение приобретает «фигура умолчания» – Государственный Совет, формируемый президентом в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов власти, существование которого предложено закрепить в Конституции, однако без малейшего разъяснения его конституционного статуса, порядка формирования и полномочий.  Превращается ли он в третью палату Федерального Собрания (и как он тогда разделит полномочия с Советом Федерации как «палатой регионов»), выступает арбитром в разрешении противоречий между двумя палатами – или вообще становится институтом, абсорбирующим значительную часть полномочий всех ветвей власти? Каков в этом случае объём полномочий его председателя и как они соотносятся с президентскими? И, наконец, как Государственная Дума может конституционно закрепить данный институт без ответа на все эти вопросы? 

Перспективы трансформации политической системы

В сущности, выдвинутые изменения представляют собой конституционное intermezzo – начальный акт трансформации действующей Конституции, способный завершиться её радикальным пересмотром (в том числе «конституционным переворотом»).  Общий замысел этого процесса состоит, по-видимому, в переходе от существующего ныне режима плебисцитарного авторитаризма (с конституционно избыточно представленными полномочиями президента) к режиму направляемой демократии в форме ограниченного плюрализма, корректируемого и направляемого Государственным Советом и его председателем.  Внутренняя противоречивость этой модели «коронованной демократии» позволяет интерпретировать её взаимно противоположным образом: с одной стороны, поправки не исключают появления государства корпоративистского типа с окончательным превращением конституционных норм в иллюзорные – с другой, напротив, допускают формирование ограниченной политической конкуренции и постепенное движение от имитационной многопартийности к реальной, демонстрируя живую игру политических сил под эгидой единого координирующего института и лидера. Если справедливо второе предположение, то реформа даёт определенные перспективы тем умеренным политическим силам, которые выступают за изменения, но готовы бороться за них в рамках представленных правил игры.  Открытым остаётся вопрос: насколько широкими окажутся эти рамки в российских условиях?

Пока трудно предположить, каков будет результат этого институционального эксперимента (оригинального bricolage constitutionnel, согласно французской терминологии). Будут ли поправки приняты в неизменном виде? Каков будет политический фон их обсуждения и «общероссийского голосования» как эрзаца референдума? Не превратится ли оно в плебисцит о доверии действующему лидеру?  Очевидно, что, каковы бы ни были скрытые мотивы инициирования поправок, действующая власть, судя по формальности их обсуждения и скорости продвижения, стремится не допустить выхода конституционной дискуссии за предложенные рамки. Действительно, в случае полноценной общественной и профессиональной дискуссии под сомнение, вероятно, был бы поставлен весь блок поправок, а не вопрос о степени их допустимой корректировки.