Искать
Общие фильтры
Только точные совпадения
Фильтр по пользовательскому типу записи
Меню
Нет товаров в корзине.
Полным ходом вперёд в прошлое. K изменениям российской Конституции марта/апреля 2020 года
Александр Бланкенагель

Александр Бланкенагель

Профессор публичного права, российского права и сравнительного правоведения Университета им. Гумбольдта (Берлин), со-председатель Редакционного совета журнала "Сравнительное конституционное обозрение"
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Текст Александра Бланкенагеля – первая часть дилогии размышлений о поправках к Конституции РФ, инициированных Президентом страны в послании к Федеральному Собранию 15 января 2020 года.

Нижеприведённый текст был написан после второго чтения законопроекта о поправках в Государственной Думе РФ.

Процедура обсуждения и принятия изменений. Неуважение к Конституции

Конституция – это основной закон страны. Как правило, изменение основных дел и принципов не происходит мгновенно: для этого требуется время, глубокие дискуссии, взвешивание «за» и «против». С этой точки зрения изменение российской Конституции выглядит довольно своеобразно: Президент выступает с общим предложением, через несколько дней вытаскивает из кармана готовый проект, проект обсуждается с периферийными изменениями, не затрагивающими президентскую концепцию, и вот уже менее, чем через два месяца после выступления Президента, происходит второе, фактически решающее чтение в Государственной Думе. Итак, очевидно, что русские не только быстро ездят, но и быстро запрягают.

Российская Конституция довольно подробно регулирует три варианта своего изменения: (1) «изменение» первой, второй и девятой глав, (2) изменение других глав и (3) изменение статьи 65. Проект поправок, предлагаемых Президентом, касается глав 3-8 (по крайней мере, по мнению его инициаторов). Все вопросы процедуры, кажется, чётко урегулированы в статье 136 в сочетании со статьёй 108 Конституции. Увы, сюрприз –  все не так просто. По мнению инициатора, не хватает дополнительных легитимирующих механизмов, и на сцене изменения российской Конституции появляется общероссийское голосование (напоминающее референдум, предвиденный только в случае пересмотра глав 1, 2 и 9, статьи 135 пункта 3 предложение 2 российской Конституции) и нигде не предвиденный вотум Конституционного Суда –  перед общероссийским голосованием – по поводу нейтральности поправок по отношению к главам 1, 2 и 9 Конституции. Изобретение этих дополнительных процедурных элементов в любом случае обходится дорого: если их изобретатели понимают эти элементы как обязательные для процедуры принятия поправок к Конституции, то они нарушают процедурные положения Конституции, раз они не урегулированы в главе 9. – т.е., поправки будут неконституционными из-за нарушения процедуры. Если эти элементы предложены как дополнительные, факультативные для процедуры принятия поправок без законной силы, то они просто подрывают саму процедуру статьи 136 Конституции. В будущем без них, как новой конституционной практики, тяжело будет обойтись. Итак, на глазах у нас перестраховщики; но от чего они перестраховываются?

После поправки, связанной с обнулением президентских сроков и инициированной (как будто бы из космоса) В. Терешковой возникает ещё одна острая процедурная проблема. Поправка является конкретным и индивидуальным регулированием якобы существующей проблемы перехода. В случае принятия новой Конституции, т. е. в процедуре ст. 135 действующей Конституции, Конституционное Собрание конечно имеет право регулировать все вопросы перехода к новой Конституции и должно это делать, включая вопрос подсчета президентских сроков, конкретным и индивидуальным решением конкретного вопроса. Второй раздел действующей Конституции именно это и делает. Но поправки к Конституции марта 2020 года – это совсем не новая Конституция! Однако в процедуре внесения поправок в Конституцию по ст. 136 право регулировать проблемы перехода индивидуальным и конкретным решением существует для Федерального Собрания исключительно в тех случаях, когда в результате новых регулирований и возникают проблемы перехода, т. е. адаптации к новой правовой ситуации. Во всех других случаях жёсткая процедура ст. 136 требует поправку к Конституции в форме нового общего и абстрактного регулирования. Это значит: Федеральное Собрание, конечно, имеет возможность упразднять все ограничения президентских сроков, в общем и абстрактном порядке отменяя часть 3 статьи 81 в процедуре, предусмотренной статьёй 136 действующей Конституции (это очевидно исключительно плохая идея, но такое право Федеральное Собрание имеет). Но она не может конкретным решением якобы существующих переходных проблем нейтрализовать действие части 3 статьи 81 и статьи 136 действующей Конституции в процедуре внесения поправок: это является злоупотреблением правовых форм и грубым нарушением положений процедуры пересмотра Конституции. О цинизме одновременного формального ограничения президентских сроков всего на два срока снятием слова «подряд» и допущения четырёх сроков для действующего Президента (или, если думать о нереалистичном сценарии, трёх сроков для Д. Медведева) мы даже не говорим! Лучше считать честно!

Взгляд на содержание поправок

Посмотрим на перераспределение полномочий между Федеральным Собранием, Президентом и Правительством Российской Федерации. Начнём с изменений условий выборности на пост Президента: положительным как общий принцип здесь является ограничение на два срока. О выборном царстве действующего Президента я уже сказал несколько слов. Непонятным с другой стороны является исключение из возможных кандидатов лиц, проживавших постоянно за границей некоторое время: это исключает, например, талантливых людей, которые за границей получили первоклассное образование и потом вернулись в Россию. Напоминает старые времена: «Заграницы нам не надо»!

Само перераспределение полномочий напоминает приписки. Конституционная система старой Конституции характеризовалась с одной стороны – технически – как семи-президентская, с другой стороны – эмпирически – как гипер-президентская система из-за изобилия властных полномочий российского Президента; изобилия, которое уже с самого начала было вложено в российскую Конституцию, но которое конкретизирующим законодательством и судебной практикой Конституционного Суда стало ещё более изобильным. Здесь, на первый взгляд, имеется некое движение в сторону сокращения президентских полномочий: Государственная Дума получает полномочие утверждения председателя Правительства и его/её заместителей; роспуск Думы в случае трёхкратного не-утверждения кандидата на пост председателя Правительства не является обязательным. Правительство больше не формируется Президентом, но формируется его председателем с согласия Думы. У Президента «всего лишь» функция предложения кандидата и потом, после утверждения Думой, назначения председателя Правительства, его заместителей и гражданских министров. На самом деле, все эти изменения только поверхностные и, по существу, мало что изменяют. Какие существенные полномочия скрываются за «назначением» –  может показать только политическая практика. И не забываем о компенсации этой потери президентских полномочий по отношению к Правительству: прямое подчинение властных (силовых) министерств Президенту (сейчас урегулированное в Федеральном Конституционном Законе «О правительстве Российской Федерации» и уже сомнительное, раз о нём ни слова нет в Конституции), сейчас взбирается в конституционные высоты, включая и силовые ведомства. Теперь, к сожалению, это есть в Конституции.

Что касается Совета Федерации, то мы у него можем идентифицировать мнимый прирост полномочий. Назначение руководителей силовых ведомств (кроме Генерального прокурора) – раньше исключительная прерогатива Президента – сейчас проводится Президентом после консультации с Советом Федерации. Кроме этого, Совет Федерации наделяется полномочием отрешать от должностей судей Конституционного Суда и Верховного Суда после совершения ими поступков, порочащих честь и достоинство суда по предложению Президента. Даже если не касаться проблемы независимости судей, это звучит хотя бы неким усилением Совета Федерации. На самом деле, усилением это не является: наоборот, происходит усиление властных полномочий Президента. Нужно учитывать, что после изменений 184-ФЗ, одобренных Конституционным Судом в деле губернаторов, рычаги влияния Президента на законодательную и исполнительную власть в субъектах Федерации, чьим представительством на федеральном уровне является Совет Федерации, являются неограниченными: к этому нужно добавить также президентских сенаторов. Эти изменения опосредованно открывают неограниченные возможности влияния Президента на Совет Федерации – об усилении Совета Федерации не может быть и речи.

Судебная власть: здесь важны три аспекта, два из которых касаются исключительно Конституционного Суда. Самое «нейтральное» изменение –  введение новой процедуры проверки конституционности законопроекта – включая и конституционные законы – по запросу Президента, после отклонения законов Федеральным Собранием. Изменение как будто бы чисто техническое: Но оно скрывает подпольные хитрости. Находясь в законодательном конфликте с Федеральным Собранием, Президент как будто бы найдет себе потенциального союзника. В случае решения Конституционного Суда, подтверждающего конституционность законопроекта, Федеральному Собранию сложнее будет проголосовать против вето Президента с политической точки зрения. В случае негативного решения Конституционного Суда Президент избежал бы позора неуспешного вето и ещё более неприятного позора подписания и обнародования неконституционного закона. В системном анализе возникает более общий вопрос – разумно ли наделять Конституционный Суд превентивными полномочиями? В начале 50-х годов у немецкого Конституционного Суда была схожая функция – Суд мог вынести заключение о конституционности законопроекта по запросу федерального Президента. Эта компетенция была упразднена в связи с опасением вмешательства Президента (как и Конституционного Суда) в политический процесс принятия закона.

Вернемся ещё раз к заключению Конституционного Суда по поводу соответствия поправок к главам 1, 2 и 9 действующей Конституции перед общероссийским голосованием. Это новое полномочие Конституционного Суда требует принципиального изменения статьи 125 Конституции и Федерального конституционного закона о Конституционном Суде. Без закрепления такого полномочия Конституционный Суд не может принимать подобное заключение. Но тогда на повестке дня возможно нарушение положений главы 9, конкретно ст. 136 российской Конституции. В процедуру внесения поправок вносится новый элемент. С другой стороны, если участие Конституционного Суда в процессе изменения Конституции марта 2020 года предполагается как наделение полномочиями для этого конкретного случая, то возникает вопрос допустимости такого «заказа» (или приказа). Функции и полномочия судебной власти (тем более Конституционного Суда) по своей природе общие, как это наглядно показывает статья 125 действующей Конституции. Опять же, на повестке дня проблема злоупотребления правовой формой (общего и абстрактного закона) для решения одного исключительного дела.

Второе изменение – это сокращение числа судей Конституционного Суда до одиннадцати. Начиная с 2010-го года, Конституционный Суд выносит решения только пленумом 19 судей. Это сильно осложнило работу суда – с одной стороны, найти консенсус между 19 судьями куда сложнее, чем между девятью или десятью судьями (как раньше, когда существовали две палаты). С другой стороны, конечно, на каждого судью ложится большее рабочее бремя, если учитывать, что все судьи должны заниматься всеми делами – ведь число жалоб и запросов не уменьшится! Конечно, если быть циничным, то можно сказать, что найти консенсус между 11-ью судьями легче, чем между 19-ью судьями, так что сокращение числа судей Конституционного Суда облегчает его работу. С моей точки зрения, это был бы чистый цинизм. Конституционному Суду нужно сокращение и перераспределение рабочего бремени: например, через создание небольших палат. Такие палаты могут состоять из трёх судей каждая по аналогии с Конституционным Судом ФРГ, или через предоставление свободного усмотрения при принятии конституционных жалоб.

Третье изменение касается возможности отрешения от должности судей Конституционного Суда и Верховного Суда решением Совета Федерации из-за поступков, порочащих честь и достоинство судов. Оценка данного изменения напрашивается: это очень грубое нарушение судебной независимости. Причины отрешения даны совсем расплывчато и, если уж открывать такую возможность, то такое право должно быть предоставлено самой судебной системе, а не законодательному органу – тем более, находящему под контролем Президента, как было отмечено выше. Смысл судебной независимости заключается как раз в том, что суды – независимы!

Государственный Совет: Этот существующий репрезентативный орган теперь будет упомянут в Конституции с общим описанием его сферы обязанностей (обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов), но без конкретных полномочий. Они будут позже урегулированы законом. Большинство российских граждан не понимают функцию и смысл Государственного Совета, но, как подозревают многие политологи и юристы, он является будущим неформальным центром государственной власти под руководством Президента (возможно, Путина) по аналогии с системой, установленной Назарбаевым в Казахстане. Смысл и функция Государственного Совета действительно туманны. Обязанности обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти дублируют президентские функции, закреплённые в части 2 статьи 80, так что, по Конструкции, Государственный Совет выглядит как вспомогательный орган Президента без собственных существенных полномочий. Зачем тогда повышать его упоминанием в Конституции? Он и сейчас –  вспомогательный орган Президента. Тут стоит отметить, что в решении упомянуть Государственный Совет в Конституции с последующим регулированием полномочий в законе прячется другая проблема. В любой системе разделения властей (включая российскую), другими словами в любой системе распределения государственных полномочий, «свободных», никому не принадлежащих полномочий нет. Если законодатель регулирует полномочия Государственного Совета после вступления конституционных изменений в силу, то либо Совету будут даны какие-то пустые права совещательного участия в решениях Президента (или других государственных органов), либо существенные права принятия решений, которые однако умаляют полномочия других государственных органов и конституционность которых поэтому едва представима. Здесь очень громко звучит один из вечных русских вопросов: «Ну кому это нужно?»!

Ещё одно изменение касается местного самоуправления: муниципалитеты станут частью «единой системы публичной власти». Цель изменения ясна: остатки местного самоуправления должны быть упразднены, т. е. исчезает еще сегодня еще существующая, но уже жалкая автономия муниципалитетов. Здесь мешает статья 12 главы 1 действующей Конституции. Согласно третьему предложению этой статьи органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Первая, не изменяемая глава российской Конституции трактует местное самоуправление как административную систему вне государственного управления, следуя теоретической концепции местного самоуправления как вида общественного самоуправления. Поэтому разработчики предлагаемых изменений нашли мнимый выход для единой системы в наименовании ее «публичной» – а не «государственной» – власти. При этом они оставили открытым вопрос о том, что вообще такое «публичная власть», и надеясь, что понятие «единая система» таким образом нейтрализуется? Спасает ли эта хитрость разработчиков изменений Конституции от угрозы нарушения статьи 12 российской Конституции? Едва ли. Ведь публичная власть – тоже государственная власть, в широком смысле охватывающая (в немецком понимании) не только государство (федерацию и субъекты), но и другие публично-правовые образования с собственной правоспособностью. Единая система есть единая система, т. е. одна иерархическая структура. Именно она не должна допускаться согласно статье 12 Конституции.

На первый взгляд лишним является добавление в статью 79 Конституции приоритета Конституции над международным правом (включая решения международных судов и других подобных органов). И сейчас, согласно части 4 статьи 15, Конституция имеет приоритет над международными договорами и решениями международных органов – то есть, только законы должны уступать действию актов международного права в случае их противоречия им. Конституционный Суд в трёх постановлениях подтвердил эту позицию, которая, между прочем, в принципе соответствует подходу всех стран с дуалистическим пониманием соотношения внутригосударственного и международного права. Но якобы лишняя добавка в статью 79 может являться Троянским конём. Да, Конституция, согласно части 4 статьи 15, имеет приоритет над международными договорами. Однако в случае противоречия с Конституцией взятое на себя международно-правовое обязательство обязывает государство (в данном случае – Россию) привести свою Конституцию в соответствие с этим международно-правовым обязательством, если Конституция допускает такое приспособление. Немецкий опыт знает примеры таких приспособлений конституции к международным договорам. Есть опасение, что добавление новых положений в статью 79 душит именно готовность к этому приспособлению и что цель этой поправки подобна цели Троянского коня: Timeo danaos et dona ferentes!

В конце концов, существует ряд изменений, касающихся правового положения индивидуума и идентичности российского общества, в том виде, в каком их воспринимает (или, лучше сказать) устанавливает Конституция. Социальные гарантии и индексация пенсий юридических вопросов не вызывают и, согласно опросам, пользуются большой популярностью у российского населения; жёстко закреплённые социальные права в Конституции, конечно, являются сомнительными, так как угрожают экономической разумности бюджетного законодательства. Положения, устанавливающие элементы идентичности, нацелены на разные её аспекты. «Русский народ» – что бы под этим выражением ни подразумевалось – выдвигается как государствообразующий как особое, ведущее место в российском государстве и обществе. Бог и православие упоминаются как основа (опять) русской культуры; брак определяется как союз мужчины и женщины; тысячелетняя история России, защита исторической правды и память предков проникают в юридическую природу текста; целостность российской территории и запрет ее отчуждения и (что ещё более сомнительно) правопреемство к СССР завершают это заговаривание традиционного российско-русского государства старых и добрых (?) времен. Такое бегство в прошлое – и как можно дальше от этих тревожных социальных изменений где-то на Западе – является сомнительным с нескольких точек зрения. С одной стороны, Россия – многонациональное государство (согласно преамбуле Конституции) и государство многих религий (в силу статьи 14). Любой уклон Конституции (и политики), дающий перевес одному народу или одной религии, рано или поздно чреват отрицательными последствиями из-за дискриминации других народов и других религии. Не без причин царская Россия не стала национальным государством в XIX веке, несмотря на подобные стремления в некоторых интеллигентских кругах. Достаточно того, что по закону о религиозных объединениях и на практике Русская Православная Церковь является первой среди (не)равных! Конституция должна быть документом, с которым может идентифицироваться всё население. Что касается «святости» российской территории: здесь законодатель заковывает себе руки, гладя на Крым и Курильские острова – и может быть еще на другие территории – как заяц на змею. Такой жесткий запрет предотвращает гибкое и взаимовыгодное решение территориальных конфликтов: в Конституции нет места для такого запрета! Нельзя забывать, что территориальные конфликты России с Китаем в 1992 – 2008 г.г., т. е. частично при Путине, были решены территориальными уступками России; Россия передала Поднебесной остров Даманский, остров Тарабаров, часть территории острова Большой и западную часть острова Большой Уссурийский. Очевидно, России это было выгодно для улучшения взаимных отношений с Китаем. Такой гибкой дипломатии мешает этот конституционный запрет.

Изменения любой Конституции, особенно широкомасштабные, как правило, имеют цель корректировки либо тех слабостей, которые выявились в конституционной практике (как например супер-президентиализм), либо обнаружившихся неформальных механизмов обхода конституционных положений. Ещё одна возможная цель – это приспособление Конституции к новым обстоятельствам. В изменениях российской Конституции сложно обнаружить что-либо из вышеперечисленного. С некоторыми исключениями предлагаемые поправки могут вызывать то ли удивление, то ли непонимание, то ли резкую критику, то ли сожаление: качество Конституции за их счёт не улучшится, и к новым (внутренним или международным) обстоятельствам они нынешнюю Конституцию не приспосабливают. О возможном нарушении глав 1, 2 и 9 мы даже не говорим. Слабости остаются – держим в уме Государственный Совет и проблему неформальных механизмов, а традиционализм усиливается; гипер-супер-президентиализм превратился в кое-что близкое к абсолютизму. Русский (но в России у многих непопулярный) писатель В. Сорокин писал утопически-сатирический роман с названием «День опричника»: неужели его утопия частично приближается к действительности!