Искать
Общие фильтры
Только точные совпадения
Фильтр по пользовательскому типу записи
Меню
Нет товаров в корзине.
Постановление Конституционного Суда РФ по жалобам Брюхановой и Русаковой – мнения экспертов
Институт права и публичной политики

Институт права и публичной политики

Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

24 марта 2020 года Конституционный Суд РФ вынес постановление по жалобам Анастасии Брюхановой и Елены Русаковой на нарушение права незарегистрированных кандидатов на судебную защиту. Из-за сокращённого срока подачи иска, установленного законодательством, Брюханова и Русакова не смогли оспорить решения избиркомов по отказу в регистрации на выборах в Московскую городскую Думу (2019) в судебном порядке. Конституционный Суд признал обжалуемую норму – часть 4 статьи 240 КАС РФ – не соответствующей Конституции РФ, отдельно указав, что это решение не затрагивает результаты прошедших выборов. Интересы Анастасии Брюхановой представлял Институт права и публичной политики.

Решение Конституционного Суда прокомментировали Николай Бобринский и Сергей Заикин.

Николай Бобринский
Николай Бобринский

практикующий юрист, муниципальный депутат района «Раменки»

Хорошее постановление с плохим советом

Постановление Конституционного Суда по жалобам московских политиков Анастасии Брюхановой и Елены Русаковой разрешило противоречие между двумя процедурами обжалования отказа в регистрации кандидатов на выборах. Суд признал неконституционной часть 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства в той мере, в которой предусмотренный в ней 10-дневный срок обращения в суд не учитывает время, потраченное истцом на обжалование отказа в регистрации в вышестоящей избирательной комиссии. Таким образом, была признана проблема, с которой сталкивались многие кандидаты: закон фактически вынуждал их выбирать, куда обращаться за защитой пассивного избирательного права – либо в избирательную комиссию, либо в суд. Конституционный Суд увидел в этой практике «фактическое блокирование» судебной защиты и нарушение императива justitia nemine neganda est (нельзя никому отказывать в правосудии). До внесения изменений в КАС (а также, возможно, в избирательное законодательство) у кандидатов с отказом в регистрации, в случае неуспеха их жалобы в вышестоящей комиссии, будет пять дней на подачу административного искового заявления в суд.

Вместе с тем стоит обратить внимание на то, что для устранения обнаруженного им противоречия Конституционный Суд предложил законодателю альтернативу: либо «разумное согласование с возможностью обжалования такого решения в вышестоящую избирательную комиссию», либо введение правила об отмене решения об отказе в регистрации только судом. Если законодатель выберет второй путь, возможности для правовой защиты пассивного избирательного права не только не расширятся, но даже сократятся. Сейчас кандидаты с отказом в регистрации, хотя и не без ухищрений (например, с помощью отправки искового заявления почтой), все же могут успеть обратиться и в избирательную комиссию, и в суд, а в этом случае комиссионное обжалование (иногда вполне эффективное) окажется недоступным.

Некоторое недоумение вызывает и оговорка Конституционного Суда о том, что признание части 4 статьи 240 КАС РФ неконституционной не затрагивает результатов прошлогодних выборов в Московскую городскую Думу и не может служить основанием для их пересмотра. Во-первых, удовлетворение конституционных жалоб Анастасии Брюхановой и Елены Русаковой никак не предрешает вопрос о законности отказа в их регистрации, который теперь может быть рассмотрен судами по существу. Во-вторых, даже если суды сочтут доводы заявительниц обоснованными и отменят решения об отказе в регистрации, на пути к предусмотренной в этом случае (см. подп. «д» п. 2 ст. 77 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации ») отмене результатов выборов в МГД по 37-му и 42-му избирательным округам в любом случае снова встанет истекший срок на обращение в суд – три месяца со дня их опубликования (ч. 3 ст. 240 КАС РФ). По этой причине названную оговорку КС РФ можно считать излишней. Единственное ее практическое значение сводится, по-видимому, к тому, что Конституционный суд заблаговременно предупредил Брюханову и Русакову о своем отношении к их новым жалобам, которые им – в случае успешной отмены отказов в регистрации – пришлось бы подать уже по поводу неконституционности части 3 статьи 240 КАС РФ.

Хотелось бы также заметить, что это постановление Конституционного Суда – как и, наверно, все последующие – трудно воспринимать отдельно от принятого за неделю до него судьбоносного заключения о Законе Российской Федерации о поправке к Конституции. Точечное восстановление отдельных гарантий реализации прав человека не может – и, вероятно, никогда не сможет – возместить ущерб, который причинён этим законом российскому конституционному строю с полного согласия его блюстителей.

Сергей Заикин
Сергей Заикин

к.ю.н., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

Очевидное – невероятное, или «За двумя зайцами»: размышления над Постановлением Конституционного Суда о правиле «либо ЦИК, либо суд»

I. Относительность «мелкого» и «масштабного»

Несмотря на происходящие в настоящее время события крупного масштаба – застывший из-за пандемии COVID-19 процесс принятия поправок к Конституции России, сама пандемия, правовые решения, принимаемые и реализуемые для борьбы с ней – необходимо обращать внимание и на другие явления, которые, при своей кажущейся «мелкости», однако, могут иметь долгосрочные последствия. Речь пойдёт о Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 марта 2020 года №12-П, в котором он признал неконституционным часть 4 статьи 240 КАС РФ в силу того, что она фактически препятствует незарегистрированным кандидатам обжаловать решение об отказе в регистрации в судебном порядке, если они уже «истратили» свои возможности и сроки в системе избирательных комиссий. Пандемия COVID-19, как и любое биологическое явление, закончится, оставив после себя в том числе и новое правовое регулирование, дискуссии относительно федерализма, чрезвычайных мер, их природы и порядка введения, однако заслонить собой иные темы, в том числе проблемы избирательного права, она может только в случае исчезновения человека разумного как биологического вида. Поэтому нужно продолжать анализировать как законодательные новеллы, так и судебную практику. Оставшись незамеченным, какие-то нюансы впоследствии могут изменить содержание тех или иных конституционно-правовых институтов.

В настоящем комментарии будет использован текст не только самого Постановления №12-П, но и жалобы одной из заявительниц – А. Брюхановой, которая размещена в свободном доступе на странице Института права и публичной политики.

II. 1+1=0: кандидат начинает и проигрывает

Думается, что нет смысла пересказывать фактические обстоятельства самого дела – и Постановление, и жалобу, как уже указывалось выше, можно легко найти в свободном доступе в сети «Интернет». Кроме того, уважаемый читатель, если вы сейчас читаете этот текст, значит, вам интересна эта история, и вы наверняка уже имеете о ней представление. Приведём лишь один отрывок из жалобы, который, как представляется, имеет значение, так как математически иллюстрирует рассматриваемую проблему: «Из <…> положений законодательства следует, что совокупный предельный срок подачи и рассмотрения первой жалобы кандидата в вышестоящую избирательную комиссию на решение нижестоящей избирательной комиссии об отказе ему в регистрации составляет 20 дней (10 дней — на подачу жалобы, до 10 дней — на рассмотрение жалобы), а каждой последующей жалобы в вышестоящие избирательные комиссии в порядке подчинённости — 15 дней (5 дней — на подачу жалобы, до 10 дней — на рассмотрение жалобы). Эти сроки превышают 10 дней, отведённые кандидату частью 4 статьи 240 КАС РФ на подачу в суд соответствующего административного искового заявления. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва совокупный предельный срок обжалования решений окружных избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов в МГИК и ЦИК РФ составлял 35 дней (10+10+5+10). Судя по данным из открытых источников, у кандидатов в депутаты Московской городской Думы седьмого созыва, получивших отказ в регистрации и использовавших своё право обжаловать его вплоть до ЦИК РФ, этот процесс обжалования занял в общей сложности от 18 до 28 дней, то есть ни один кандидат не смог «уложиться» в 10-дневный срок. При этом для оценки конституционности оспариваемого регулирования значение имеют предельные нормативные, а не фактические сроки рассмотрения жалоб избирательными комиссиями, поскольку граждане не могут влиять на скорость рассмотрения этих жалоб». Точно также нет смысла пересказывать или как-то комментировать правовые позиции Конституционного Суда относительно правил подсудности и важности судебной защиты избирательных прав, так как они являются довольно очевидными, хотя и могут иметь дидактическое значение. Стоит обратить внимание, что Конституционный Суд принял это Постановление в процедуре по ст. 47.1 Закона о Конституционном Суде, то есть без проведения устных слушаний. Напомним, что одним из оснований данной процедуры является убежденность судей в том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда.

«Ядро» Постановления представляет собой п. 3.4 мотивировочной части, где и содержится основной «сюжет» судебного акта – проблемы с соотношением административного и судебного обжалования решений избирательных комиссий и с соотношением сроков этих способов обжалования. Конституционный Суд констатирует следующее: «Вместе с тем установленные законом сроки вынесения вышестоящими избирательными комиссиями решений по жалобам на решения нижестоящих избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов зачастую исключают для выдвинутых кандидатами лиц возможность реального судебного оспаривания решений названных избирательных комиссий уже после первого обжалования ими решения нижестоящей избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в вышестоящую избирательную комиссию».

Опираясь на данные правоприменительной практики, Конституционный Суд продолжает: «В результате действующее правовое регулирование вместо декларируемого предоставления кандидатам (иным управомоченным лицам) возможности использования для обжалования (оспаривания) решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата как внесудебного (в вышестоящую избирательную комиссию), так и судебного порядка разрешения соответствующих электоральных споров приводит к тому, что предварительное направление ими жалобы в вышестоящую избирательную комиссию фактически блокирует в дальнейшем перспективы судебной защиты их прав, чем вступает в противоречие с конституционными гарантиями государственной, и прежде всего судебной, защиты прав и свобод граждан (статьи 45 и 46 Конституции Российской Федерации). Как следствие, им заметно ограничивается возможность эффективного судебного контроля за ходом избирательных кампаний, ставится под сомнение гражданское доверие к институту выборов, уверенность общества в незыблемости конституционных гарантий народовластия в рамках выборов и способность суда обеспечить надлежащую защиту прав граждан, гарантированных статьями 32, 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в контексте конституционных ценностей, закрепленных в ее статьях 3, 10, 18 и 45».

Сама по себе проблема, разрешённая Конституционным Судом, если брать её абстрактно, действительно банальна – если лицо не смогло восстановить свои права через институт избирательных комиссий, то государство должно обеспечить ему возможность сделать это через суд. В свою очередь, установление или интерпретация сроков для обращения таким образом, что это самое обращение становится невозможным, представляет собой нарушение конституционных прав. Так что приводимый далее  итоговый вывод Конституционного Суда, по сути, взятый из другого постановления 2017 года, является вполне очевидным: «федеральный законодатель обязан, руководствуясь императивом justitia nemine neganda est (нельзя никому отказывать в правосудии), избегать произвольного ограничения судебных гарантий конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и обеспечивать своевременность, компетентность и справедливость судебного разбирательства электоральных споров». Более того, этот принцип был заявлен в качестве одного из аргументов и в жалобе А. Брюхановой. Однако затем приходит ощущение невероятного – неужели ни избирательные комиссии, ни суды, начиная с Московского городского суда и заканчивая Верховным Судом, ни, в первую очередь, сам законодатель не заметили или не предвидели нарушения избирательных прав в данном случае? И здесь в голову приходит мысль о таких свойствах человеческого мозга, как домоделирование до целостных картин, телеология и приписывание каких-либо смыслов. В этом случае легко додумать, что избирательные комиссии и суды действовали подобным образом намеренно, дабы не допустить до выборов кандидатов, которые могут составить реальную конкуренцию представителям провластных политических сил, либо же, наоборот, думать в русле «все совпадения случайны».  Наконец, кто-то может счесть невероятным тот факт, что Конституционный Суд в принципе принял решение в пользу заявителей – представителей политической партии, находящейся в оппозиции текущему политическому курсу. Повторимся, подобные рассуждения нормальны для человеческого мозга, и здесь вопрос уже в том, какие действия могут к ним приводить, и каковы причины этих действий.

III. Судейский активизм и биологическая природа права

Очевидность поднятой в рассматриваемом деле проблемы и её решения подчёркивается в жалобе А. Брюхановой: «Сама по себе реализация гражданином гарантированного ему законом права на обжалование решений и действий (или бездействия) нижестоящих избирательных комиссий в вышестоящие избирательные комиссии не может являться основанием для последующего отказа ему в судебной защите. Равным образом, гражданин не должен быть вынужден отказываться от гарантированного ему законом права на обжалование решений и действий (или бездействия) нижестоящих избирательных комиссий в вышестоящие избирательные комиссии под угрозой утраты права на обращение в суд». Однако словно бы ответом на этот аргумент является следующий подход судебной практики: «Как указано в Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, утверждённом Президиумом Верховного Суда 16 марта 2016 года, «с учётом того, что в силу пункта 8 статьи 75 (ФЗ № 67) предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд, такое обращение не может прерывать течение срока, определённого законом для оспаривания в судебном порядке решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата». Из этого же исходили суды при рассмотрении дела заявительницы». А вот ещё один  аргумент: «При этом, согласно разъяснению Пленума Верховного Суда, содержащемуся в пункте 23 постановления от 31 марта 2011 года № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — постановление Пленума Верховного Суда от 31 марта 2011 года № 5), при установлении факта пропуска срока в таких случаях суд отказывает в удовлетворении заявления, указав в мотивировочной части решения только на установление данного обстоятельства. Соответственно, в деле заявительницы суды со ссылкой на приведённые нормативные положения отказали ей в удовлетворении административного искового заявления без рассмотрения её требований по существу».

Эти цитаты раскрывают ещё один «сюжет» рассматриваемого Постановления – судейский активизм. Разумеется, трудно и даже практически невозможно требовать от российских судей действовать решительно в случае, если они приходят к выводу, что нормативное регулирование противоречит духу права и не в состоянии обеспечить реализацию прав граждан. Здесь можно приводить тысячи аргументов «за» и «против». Понятно, что ещё с 1998 года, когда Конституционный Суд принял Постановление №19-П, все остальные суды не могут производить оценку конституционности нормативных актов. Понятно, что можно рассуждать о том, что, вероятно, в мышлении судей сформировался своеобразный легизм, являющийся продуктом высокой иерархической потребности и имеющего биологические корни уважения к авторитету, роль которого в данном случае играет федеральный законодатель. С точки зрения автора, с наличием в России признаков романо-германской системы права это связано мало. Понятно, что без долгого обучения и переобучения судьи не станут внезапно, волшебным образом глубже проникать в содержание законодательного и подзаконного регулирования, анализировать его, а это, в свою очередь, возможно после долгого обучения и переобучения всей правовой системы в направлении «гибридизации» двух основных систем права. А из этого же следует ответ на вопрос, почему суды не воспользовались своим правом на обращением с запросом в Конституционный Суд.

Наконец, всегда можно задать вопрос – а что есть дух права кроме нагромождения нечётких категорий и ощущения приятного от каких-то действий, которое моделируется нейросетями и обеспечивается нейромедиаторами? Но в основе должно лежать понимание, что право производно от биологии, нейробиологии, оно как правила поведения вырабатывается и закрепляется с помощью биологических инструментов – генетики и отбора.

IV.

Принцип доверия, выбор способов защиты права, содержание прав, а также немного когнитивистики

Любопытно отметить, что Конституционный Суд не стал развивать следующую аргументационную идею, приведённую в жалобе: «Отмена незаконного решения об отказе в регистрации кандидата в административном порядке в той же мере способствует свободному волеизъявлению граждан на выборах и эффективному восстановлению нарушенного пассивного избирательного права кандидата, что и отмена такого решения судом…». Первая из них имеет следующую аналогию – ставить лицо в ситуацию вынужденного выбора способа защиты и восстановления своего права при наличии двух или нескольких равноценных возможностей равнозначно тому, что ставить лицо в ситуацию вынужденного выбора относительно того, какое право ему реализовывать. Именно об этом в Постановлении от 15 апреля 2014 года №11-П говорил сам Конституционный Суд: «правовое регулирование, которое ставит гражданина в ситуацию вынужденного выбора, от реализации какого конституционного права он должен будет отказаться, для того чтобы воспользоваться другим, следует рассматривать как посягающее на это другое право, его отрицание (во всяком случае, в данных конкретных обстоятельствах)».

Ещё одним аргументационным «сюжетом» в рассматриваемом Постановлении является ссылка на принцип доверия в сфере избирательного права: «предусматриваемые федеральным законодателем основания, сроки и иные условия судебного контроля за ходом избирательных кампаний, решениями и действиями избирательных комиссий не должны ставить под сомнение гражданское доверие к институту выборов, уверенность общества в незыблемости конституционных гарантий народовластия в рамках выборов и способность суда обеспечить надлежащую защиту прав граждан» (абзац 5 п.2 мотивировочной части). Напомним, что и в доктрине, и в практике Конституционного Суда этот принцип, по сути, получил статус одной из основ конституционного строя, и не первый раз упоминается в контексте избирательного права. Так, в Постановлении от 22 апреля 2013 года №8-П Конституционный Суд указал следующее: «Между тем лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти конституционный принцип взаимного доверия требует обеспечения государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народом своей власти достигают цели» (абзац 4 п. 2.1 мотивировочной части).

Кроме того, Постановление 2013 года №8-П связано с рассматриваемым решением ещё и с точки зрения развития теории конституционных прав. Напомним, что там, по сути, решался вопрос о том, когда заканчивается реализация активного избирательного права, когда это право «переходит» в право на судебную защиту. Из этого, в свою очередь, вытекает вопрос о том, а не является ли это одним правом, и разделять их не имеет смыла. «Стыковка» избирательного права, правда, уже пассивного, и права на судебную защиту, проблема надлежащей реализации  избирательного права при отсутствии надлежащих судебных гарантий является, как уже говорилось, и главным сюжетом рассматриваемого Постановления. Но ещё интереснее могут быть наблюдения за трансформациями, «рождением» и «перерождением» прав с точки зрения когнитивистики – не являются ли все эти словесные дебаты лишь  ещё одним подтверждением того, что человеческие оценки, из которых проистекают нормы, правила поведения, базируются на эссенциальном мышлении, и никак не выводимы из фактических описаний, согласно принципу Юма? Пол Блум, американо-канадский психолог и когнитивист, пишет следующее: «Одной из самых захватывающих идей в когнитивной науке является теория, согласно которой у людей есть работающее по умолчанию допущение о том, что вещи, люди и события имеют невидимые сущности, которые делают их такими, какие они есть. Экспериментальные психологи утверждают, что эссенциализм лежит в основе нашего понимания физического и социального миров. А психологи, занимающиеся психологией развития и кросс-культурной психологией, предложили, что эссенциализм является инстинктивным и универсальным. Мы являемся естественными эссенциалистами» [Bloom 2010: 14].  Ведь право – это «всего лишь» (читать и, самое главное, воспринимать в кавычках или без – решать уважаемому читателю – прим. авт.) продукт деятельности человеческого мозга…

V. На выборах не ходят назад, компенсаторные механизмы, и социальный мозг

Отдельно следует сказать о п. 4 резолютивной части Постановления, в котором Конституционный Суд, с одной стороны, указал, что признание части 4 статьи 240 КАС Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации не затрагивает результатов выборов в Московскую городскую Думу, состоявшихся 8 сентября 2019 года, и не может служить основанием для их пересмотра, а, с другой стороны, отметил, что факт этого признания оставляет для заявительниц возможность использовать для защиты своих прав компенсаторные механизмы, предусмотренные действующим законодательством, в соответствии со статьей 53 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

С одной стороны, можно найти аргументы в пользу того, что Конституционный Суд не отменил результаты московских выборов 2019 года. Во-первых, у него просто нет таких полномочий, во-вторых, даже если бы он и отменил их по тем округам, в которых пытались зарегистрироваться заявители, то тогда этим бы могли нарушаться права уже избранных депутатов Московской городской Думы, так как они лишались бы своего статуса. В-третьих, никто не мог бы гарантировать заявителям победы на выборах, если они добивались именно этого. Если же они хотели получить «просто» статус кандидата именно на этих выборах, то это звучит довольно странно – всё-таки вряд ли в избирательной кампании действует спортивный принцип «главное – не победа, а участие». Дело больше не в том, что, как верно было указано в жалобе А. Брюхановой, «сжатые сроки избирательной кампании сами по себе не являются оправданием для отказа в судебной защите кандидату, который добивается своей регистрации на выборах», а в специфике самих избирательных правоотношений, в которых, во-первых, практически невозможно вернуть ситуацию в прежнее состояние, во-вторых, стадии избирательного процесса в принципе проходят в довольно сжатые сроки.

С другой стороны, данное дело, скорее всего, получит стратегический характер. Несмотря на то, что самим заявителям было невозможно добиться восстановления своих прав, Конституционный Суд предписал Федеральному Собранию внести соответствующие изменения в законодательство, следовательно, последствия вынесения данного Постановления в перспективе затронут всех потенциальных кандидатов на всех уровнях выборов. Вспоминается Постановление Конституционного Суда от 27 июня 2013 года №15-П по жалобе главы Корфовского городского поселения Андрея Дубкова, по результатам вынесения которого заявитель не был и не мог быть восстановлен на своём посту, однако в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения относительно сроков судебного обжалования решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку и назначения внеочередных выборов. Так что после исполнения субъектами законодательного процесса Постановления №12-П кандидатам больше не придётся бегать за двумя зайцами. Вопрос о том, поймают ли они хотя бы одного, то есть будет ли решение избирательной комиссии или суда вынесено в их пользу, лежит вне рамок органа конституционной юрисдикции. Кроме того, Конституционный Суд, по сути, ввёл временное правовое регулирование – согласно п. 3 резолютивной части, административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, после истечения закрепленного частью 4 статьи 240 КАС Российской Федерации срока может быть подано в суд заявителем (кандидатом) в случае предварительного обжалования такого решения в установленном законом порядке в вышестоящую избирательную комиссию в предусмотренный пунктом 2 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» пятидневный срок со дня принятия вышестоящей избирательной комиссией решения об оставлении жалобы без удовлетворения.

Что же касается рекомендации Конституционного Суда относительно реализации заявителями статьи 53 Конституции, то здесь снова возникает концептуальный вопрос, кто конкретно нанёс вред и почему? Сотрудники избирательных комиссий, судьи в силу своей низкой квалификации, высокой иерархической потребности? Или же федеральный законодатель, который не смог предвидеть (а мог ли и должен ли был?), что правоприменительная практика пойдёт по такому пути? Социальный мозг человека разумного как биологического всегда в силу эвристик мышления ищет ответ на вопрос «Кто виноват?».

Источники:

Страница дела Брюхановой А. на сайте Института права и публичной политики

Румянцев А. Карантин в Москве: ограничение федеральным законом или на основании федерального закона?

Bloom, P. How Pleasure Works: The New Science of Why We Like What We Like. W. W. Norton, 2010 . P. 14.