Мария Соколкова
«Ruxit»: Россия и Совет Европы
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

На смену нашумевшему сюжету, связанному с выходом Великобритании из Европейского Союза и известному в международной повестке как Brexit, пришёл Ruxit. Именно так Генеральный секретарь Совета Европы Турбьёрн Ягланд назвал возможный выход России из международной организации.

События, предшествовавшие высказыванию Ягланда, достигли своей кульминации 24 июня 2019 года на заседании летней сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ).

В ночь с 24 на 25 июня в Страсбурге ПАСЕ приняла резолюцию об ограничении санкционного механизма Ассамблеи. В результате перед Россией, которая вот уже четвёртый год не принимает участия в работе ПАСЕ, открылась возможность восстановить полномочия своей делегации в полном объёме.

Это историческое событие для всех россиян. В данной статье я проведу подробный анализ ситуации и поясню, почему мне представляется, что динамика развития отношений России и Совета Европы – это действительно важная тема, и в заключении дам прогноз дальнейшего возможного развития событий.

Статья подготовлена в рамках проекта «Качественная судебная и правовая журналистика» Института права и публичной политики

История конфликта

  • Ограничение прав России в ПАСЕ

10 апреля 2014 года, вскоре после присоединения к России украинского полуострова Крым, была принята Резолюция ПАСЕ 1990 (2014), в соответствии с которой права российской делегации в качестве участника Ассамблеи, включая право голоса, право участвовать в миссиях по наблюдению за выборами, а также право участвовать в работе Бюро Ассамблеи, Президентского комитета и постоянного комитета, были приостановлены до конца 2014 года.

В той же Резолюции ПАСЕ выразила обеспокоенность в связи с тем, что, нарушив суверенитет и территориальную целостность Украины, Россия создала угрозу стабильности и миру в Европе. Совет Европы призвал Россию нормализовать ситуацию и отказаться от аннексии Крыма.

На зимней сессии января 2015 года было принято решение продлить санкции и принять Резолюцию 2034 (2015) ПАСЕ, которая, наряду с правом голосовать также приостановила право членов российской делегации состоять в руководящих структурах Ассамблеи и участвовать в мониторинговых миссиях.

  • Ответная реакция России

Тем не менее, с точки зрения российских властей, установленные ограничения оказались существенными, поскольку именно ПАСЕ выбирает судей Европейского суда, Европейского Комиссара по правам человека, а также некоторых других официальных лиц. В знак протеста российская делегация отказалась от участия в сессиях Ассамблеи, которые проходят четыре раза в год, и обусловила возвращение к полноценной работе в ПАСЕ восстановлением всех полномочий, а также внесением поправок в Регламент, не позволяющих впредь ограничивать права национальных делегаций.

Поскольку этого не случилось, уже в июне 2017 года Россия объявила, что приостанавливает уплату взносов в бюджет Совета Европы до полного и безоговорочного возобновления полномочий её делегации в ПАСЕ.

Комментируя ситуацию, спикер Государственной думы Федерального собрания РФ Вячеслав Володин отметил, что Россия никогда не прекращала диалог с ПАСЕ, но «…так как мы не участвуем в принятии решений, у нас нет такой возможности, мы считаем правильным взнос не платить».

  • Период пассивного участия

В период с 2016 года по 2018 год Россия не принимала участия в ПАСЕ, поскольку не подавала соответствующую заявку, что является обязательным условием участия.

В октябре 2018 года генсек Совета Европы Турбьорн Ягланд заявил: если Россия не возобновит выплату взносов в бюджет до июня 2019 года, то Комитет министров Совета Европы не только может, но и будет обязан исключить её из организации.

Общий долг России перед Советом Европы, после того как она отказалась от участия в работе ПАСЕ и перестала выплачивать членские взносы, достиг почти 60 млн. евро. Такую сумму назвал в беседе с агентством РИА Новости пресс-секретарь генсека Совета Европы Дэниель Хольтген.

Статья 9 Устава Совета Европы закрепляет, что, если какой-либо член Совета Европы не выполняет своих финансовых обязательств, Комитет министров может приостановить его право на представительство в Комитете и в Консультативной Ассамблее до тех пор, пока упомянутые обязательства не будут им выполнены.

После основного текста Устава идёт ряд примечаний, одно из которых гласит: «В ноябре 1994 года Комитет министров принял решение, согласно которому статья 9 Устава, за исключением крайних обстоятельств, применяется в отношении любого Государства-члена, которое в течение двух лет не выполняет полностью или частично свои обязательства».

Таким образом, для России двухлетний период истёк в конце июня 2019 года.

  • Мнение политиков

Заместитель председателя Госдумы, депутат от фракции «Единая Россия» Петр Толстой заявил в прямом эфире программы «60 минут»: «Россия не будет принимать участия в ПАСЕ, пока регламент Совета Европы противоречит уставу этой организации, где сказано, что все 47 стран работают на равных правах».

Между тем мнения парламентариев ПАСЕ по данному вопросу разделились. Например, по словам того же Петра Толстого, председатель ПАСЕ Лилиан Мори Паскье выразила сожаление, что российская делегация не принимает участия в Ассамблее.

Украинская делегация, напротив, выступала (и продолжает выступать) за продление санкций. «Среди национальных делегаций более или менее сплочённую, единодушную позицию имеют Украина, Грузия, Швеция, Польша. Они считают, что безусловного возвращения России в ПАСЕ быть не может», — прокомментировал ситуацию глава украинской делегации Владимир Арьев для информационного портала Deutsche Welle.

По мнению генсека Совета Европы Ягланда, важной вехой должны были стать выборы нового генерального секретаря Совета Европы в июне 2019 года. Если Россия не сможет участвовать в выборах генсека Совета Европы, это может подтолкнуть её к опасному выводу о том, что в Совете Европы ей делать нечего.

Единственный способ разрешения ситуации виделся в восстановлении права голоса российской делегации, чтобы она вернулась на своё место в ПАСЕ. «Нужно, само собой, выдвинуть к российской стороне определённые требования», — цитирует Ягланда ТАСС.

  • Возвращение России в Страсбург

На апрельской сессии 2019 года Ассамблея большинством голосов приняла резолюцию, в которой призвала Россию выплатить взнос в бюджет Совета Европы, но выплата так и не была произведена.

К началу летней сессии начались подвижки к тому, чтобы восстановить Россию в правах, и уже в мае 2019 года Совет Европы на заседании Комитета министров в Хельсинки подтвердил право России голосовать на заседаниях этой организации. За одобрение декларации проголосовало большинство представителей 47 стран – членов Совета Европы, при этом против выступили Украина, Грузия, Латвия, Литва и Эстония. Формально принятие декларации означало, что Россия вновь может голосовать на заседаниях Комитета министров Совета Европы, однако окончательное решение остаётся за ПАСЕ.

3 июня стало известно, что комитет ПАСЕ по регламенту принял проект резолюции, в которой предложил предоставить российской делегации полномочия по участию в июньской сессии.

Фактически это означало, что ПАСЕ допустила Россию до голосования на выборах генсека Совета Европы.

19 июня появилась новость, что Совет Государственной думы на заседании утвердил текст заявки на подтверждение полномочий постоянной делегации Федерального Собрания РФ в ПАСЕ, о чём сообщил журналистам РИА Новости первый вице-спикер Госдумы Иван Мельников.

Однако Москва поставила условия: «Мы будем ждать, какое решение примет ПАСЕ. Если такое решение состоится 24 июня, и ПАСЕ примет решение об изменении в регламент, российская делегация вечером 24 июня, в понедельник, отправится в Страсбург», — прокомментировал председатель нижней палаты российского парламента Вячеслав Володин.

В итоге в начале летней сессии была принята резолюция 2287 (2019), гарантирующая национальным делегациям соблюдение трёх так называемых «несгораемых» прав — быть представленными в ассамблее, голосовать и выступать.

Таким образом, Россия была восстановлена в своих правах и вновь допущена до участия в заседаниях ПАСЕ в качестве полноправного участника.

Россия и ПАСЕ: история конфликтов

Отношения между Россией и Советом Европы были и остаются глубоко противоречивыми. Ситуация с Крымом – не единственный пример, когда права России в рамках работы ПАСЕ были ограничены.

Если вернуться в 1995 год, можно обнаружить, что вступление России в Совет Европы изначально проходило не гладко на фоне обострения вооруженного конфликта в Чечне. Тогда заявка России на вступление в организацию была приостановлена. Однако после окончания военных действий в 1996 году Россия стала полноправным членом Совета Европы.

В первый раз российскую делегацию в ПАСЕ лишили права голоса на апрельской сессии 2000 года в связи с «нарушением прав человека в Чечне». В ответ российская делегация демонстративно покинула зал заседаний. Но уже в январе 2001 года право голоса было восстановлено.

На осенней сессии ПАСЕ в 2009 году была предпринята попытка пересмотреть полномочия российской делегации в Ассамблее, в том числе и лишить её права голоса. Группа депутатов, представляющих все фракции ПАСЕ и более 20 европейских государств, выступила с такой инициативой из-за позиции России по Южной Осетии в свете событий 2008 года. Однако участники ПАСЕ не поддержали резолюцию, подтвердив полномочия российской делегации в полном объёме.

Несмотря на возникавшие конфликты, раз за разом парламентарии находили точки соприкосновения и продолжали трудиться сообща. В целом отмечаются позитивные последствия участия России в работе Совета Европы. Вступление России в международную организацию предоставило ей возможность на равных с другими европейскими странами участвовать в обсуждении многих общеевропейских проблем, а также дало импульс для реформирования правовой системы.

Почему для нас это важно?

  • Деятельность Европейского Суда по правам человека

Чтобы стать членом организации, Москва ратифицировала более 60 договорно-правовых актов, среди них — конвенции о защите национальных меньшинств и предотвращении пыток, конвенции по сотрудничеству в образовании, спорте, производстве кино и другие.

30 марта 1998 года Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Среди основных прав документ гарантирует право на жизнь, запрет рабства, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, право на уважение частной жизни, право на свободу слова и собраний.

За соблюдением этих прав и свобод следит Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). Любой гражданин может обратиться туда с жалобой на нарушение пунктов Конвенции.

Выход России из Совета Европы будет означать, что она не сможет участвовать в конвенциях для стран — членов организации. И главная из них — Конвенция по правам человека.

Кроме того, выход из Совета Европы лишит граждан России возможности обратиться с жалобами в ЕСПЧ.

Так прокомментировал ситуацию с ЕСПЧ депутат Государственной думы Петр Толстой: «Если Россия выйдет из Совета Европы, то решения ЕСПЧ на её территории теряют свою легитимность. Но по факту, поскольку мы не участвуем в выборе судей, нас и так лишили возможности влиять на формирование этого важнейшего органа защиты прав граждан. Будем защищать права людей внутри страны нашими национальными институтами».

Последнее заявление о защите прав национальными институтами спорно. Оно негативно воспринимается представителями правозащитных организаций.

Выход из Совета Европы – предупреждают российские правозащитники, – может привести к катастрофическим последствиям для прав человека на их родине.

«Как юрист, специализирующийся на Европейской Конвенции, полагаю, что выход России из Совета Европы будет большой ошибкой. Европейский суд даёт людям, которые на российском уровне не смогли ничего добиться, шанс получить справедливое решение», — прокомментировала Марина Агальцова, адвокат правозащитного центра «Мемориал».

В случае выхода России из Совета Европы, в соответствии со статьёй 58 Европейской конвенции она денонсирует Европейскую Конвенцию по правам человека. Для этого Россия должна за шесть месяцев подать уведомление Генеральному секретарю Совета Европы. Прекращение действия Конвенции происходит спустя шесть месяцев с момента подачи уведомления.

В соответствии с пунктом 2 этой статьи государство не освобождается от своих обязательств по Конвенции до истечения шести месяцев с момента подачи уведомления. То есть в ЕСПЧ можно будет подать жалобу на события, которые произошли до истечения шести месяцев с момента подачи уведомления. Естественно, жалобы будут поданы после вступления в силу решения о денонсации. ЕСПЧ должен будет рассмотреть такие жалобы, а Россия – исполнить решение суда.

Таким образом, главным последствием выхода страны их Совета Европы будет лишение возможности обращаться за защитой в ЕСПЧ. Между тем этот международный суд достаточно востребован, и согласно статистике за 2018 год Россия является лидером среди стран, в отношении которых по результатам рассмотрения жалоб Суд признал хотя бы одно нарушение Европейской конвенции (238 решений за год).

При этом ЕСПЧ не является чем-то эфемерным и малоэффективным. Напротив, многие решения Суда обусловили значительные изменения в российском законодательстве и правоприменительной практике. Зачастую именно таким путём правозащитники пытаются обратить внимание государства на ту или иную проблему, обращаясь в Суд по стратегическому делу (способному стать прецедентом и изменить практику в положительную сторону).

Например, в 2010 году во исполнение постановления ЕСПЧ по делу Бурдов против России (№ 2) в России был принят закон о компенсации за нарушение права на справедливое судебное разбирательство. В 2014 году Большая Палата ЕСПЧ признала, что содержание подсудимых в клетке нарушает статью 3 Конвенции о запрете пыток и унижающего человеческое достоинство обращения (дело Свинаренко и Сляднев против России). После этого в некоторых российских судах клетки были заменены на стеклянные кабины, а также зазвучали предложения отказаться от их использования.

С 2010 года в России действует закон, позволяющий гражданам получить в российском суде компенсацию за необоснованно долгое рассмотрение дела или длительное неисполнение судебного решения. Он был принят после массовых жалоб в Страсбург на волокиту при отправлении правосудия.

После ряда решений Страсбурга Россия приняла поправки в Уголовно-процессуальный кодекс, связанные с возможностью подсудимого лично допросить свидетеля в суде. Также с подачи ЕСПЧ был пересмотрен порядок лишения дееспособности в рамках гражданского процесса.

К положительным изменениям привели массовые решения ЕСПЧ по делам, связанным с условиями содержания заключённых в СИЗО, в частности, были изменены санитарные нормативы, а также запущены федеральные целевые программы, направленные на реконструкцию старых и строительство новых изоляторов.

ЕСПЧ позволяет не только менять практику и совершенствовать законодательство, но и помогать гражданам, которые не смогли добиться справедливости в судах национального уровня. Совсем недавно в ЕСПЧ впервые было рассмотрено дело о домашнем насилии по жалобе против России (дело Володина против России). Многие отмечают, что это может послужить началом для создания российского законодательства о защите жертв домашнего насилия, которого на данный момент нет. За этим делом последовала коммуникация ещё четырёх подобных жалоб, что может повлечь процедуру «пилотного постановления», которая означает, что подобное нарушение носит массовый характер вследствие структурной (или системной) дисфункции правовой системы государства-ответчика, и предписывает этому государству принять меры общего характера.

Таким образом, лишение России права обращаться в ЕСПЧ будет означать утрату важного инструмента в защите прав человека. Граждане России, правозащитные организации, некоммерческие организации, отстаивающие права людей, попавших в беду, лишатся шанса на восстановление справедливости и права на компенсацию. Выходит, что мы будем ограничены лишь национальной инстанцией, замкнуты в системе, которая с трудом поддаётся изменению.

  • Мораторий на смертную казнь

В заключении ПАСЕ, на основании которого Совет Министров принял Россию в состав членов Совета Европы, указано (среди прочих) следующее обязательство, взятое Россией: подписать протокол № 6 к Европейской Конвенции и отменить смертную казнь, а также ввести мораторий на приведение смертных приговоров в исполнение.

Протокол был подписан в апреле 1997 года, и, хотя российский парламент так его и не ратифицировал, он будет действовать до тех пор, пока Россия не отзовёт свою подпись. Выход России из Совета Европы, теоретически, может означать отмену моратория и возобновление смертной казни.

Данную ситуацию прокомментировал председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин: «Я не гадалка, я всего-навсего скромный юрист, но… уже сейчас начинаются вокруг этого баталии. И я вижу, начинает как ком нарастать: выйдете из Совета Европы – восстановят смертную казнь». На самом деле «дела обстоят не так плохо», — уверен Зорькин. Он напомнил, что запрет смертной казни держится на двух решениях Конституционного Суда РФ (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года N 3-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2009 г. N 1344-О-Р), принятых вопреки общественному мнению и позиции парламента, а президентский законопроект об отмене казни лежит в Госдуме уже 20 лет.

В свою очередь глава Следственного комитета Александр Бастрыкин заявил: «Мораторий на смертную казнь допустимо отменить лишь по итогам референдума, а применять соответствующее наказание следовало бы только в исключительных случаях в отношении лиц, совершивших особо тяжкие преступления, представляющие повышенную общественную опасность».

Несмотря на оптимистичный настрой должностных лиц, правозащитники высказывают неутешительный прогноз относительно возможного возвращения смертной казни в уголовном судопроизводстве. В первую очередь это связано с самим обществом, которое не возражает против возвращения смертной казни в качестве уголовного наказания.

Так Ева Меркачёва, российская журналистка и правозащитник, отмечает: «Наше общество, увы, крайне незрелое с точки зрения гражданской ответственности. Если бы не принятие Россией Конвенции, которая запрещает смертную казнь, большинство ратовали бы за возвращение практики расстрелов. Выйдем из ЕКПЧ — и все заговорят в первую очередь об этом. У нас ведь очень короткая память и детская наивная вера, что несправедливость наших семей не коснется».

Таким образом, в случае выхода России из Совета Европы, решение вопроса о возращении смертной казни во многом будет отдано на откуп нашему обществу. Готовы ли мы следовать демократичным и гуманным принципам, если сдерживающий фактор в виде Европейской Конвенции будет исключён?

Этот же вывод применим и к деятельности ЕСПЧ. Потеря права на обращение в авторитетный международный суд будет означать, что ответственность за справедливое, независимое и честное правосудие целиком ляжет на национальных судах. Вопрос в том, готовы ли они к этой самостоятельности.

Есть ли будущее у России и Совета Европы?

Существует два варианта того, каким образом Россия может покинуть Совет Европы: выход по собственной инициативе либо исключение страны из организации.

  • Выход из Совета Европы

Возможность выхода государства из Совета Европы предусмотрена статьёй 7 Устава. Для этого необходимо уведомить Генерального Секретаря о намерении.

Действительно, Москва прекратила выплату взносов, а российская делегация не появляется на заседаниях ПАСЕ более трёх лет. Однако на данный момент никто всерьёз о намерении России выйти из Совета Европы не заявлял. Министр иностранных дел России Сергей Лавров неоднократно указывал, что Россия не желает покидать Совет Европы, но может задуматься об этом, если её будут вытеснять. Лишь председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко однажды недвусмысленно дала понять, что Россия должна серьёзно подумать о своём выходе из Совета Европы, – сообщает РИА Новости.

По словам постоянного представителя России при Совете Европы Ивана Солтановского, Россию не устраивает, что Совет Европы пытается диктовать свои «правила игры».

Тем не менее едва можно утверждать, что у России есть интерес к полной международной изоляции. Это не выгодно для экономики, равно как и для многих других сфер – правозащитной деятельности, культурного и информационного обмена, сотрудничества по решению глобальных экологических проблем.

В связи с этим наше государство должно осознавать, какой груз ответственности ляжет на него при принятии решения о добровольном выходе России из Совета Европы, и быть готовым к всплеску протестов.

  • Исключение из Совета Европы

Возможно и исключение России из Совета Европы в силу статьи 8 Устава. Она устанавливает возможность приостановления членства государств на основании нарушения ими статьи 3 Устава (нарушение верховенства права и соблюдение прав человека, а также отсутствие совместной эффективной работы по реализации целей Совета Европы). В этом случае Комитет министров может запросить государство выйти из организации самостоятельно в рамках процедуры, закреплённой в статье 7 Устава. Если государство этого не делает, то Комитет Министров может принять решение о его исключении.

Несмотря на попытки ограничить полномочия России в ПАСЕ и введение санкций в связи с присоединением Крыма, парламентарии не настроены доводить ситуацию до исключения страны из Совета Европы.

Об этом свидетельствуют восстановление российской делегации в её правах и допущение её до участия в заседаниях ПАСЕ с полным объёмом прав.

Политолог, депутат Государственной думы Сергей Марков уверен, что ПАСЕ не изменит отношение к России, но при этом заинтересована, чтобы Москва поддержала кандидатуру нового генерального секретаря организации.

Помимо выборов генерального секретаря, организации необходимо решить проблему с финансированием. Стоит сказать, что Россия была одним из пяти основных плательщиков Совета Европы (наряду с Францией, Германией, Италией и Великобританией). Так в 2017 году взнос Москвы составил 33 млн. евро при общем бюджете в 454 млн. евро, то есть сумму, равную почти 10 % бюджета организации.

Россия является крупным государством-членом Совета Европы, и исключение её из организации может спровоцировать кризис в международном пространстве, за которым последуют вопросы об эффективности работы международной организации в целом.

Французский президент Эмманюэль Макрон так высказал своё отношение к сложившейся ситуации вокруг «Ruxit»: «Мы хотим избежать полного исключения, полного выхода России из Совета Европы, потому что считаем, что это будет вредить интересам граждан России, прежде всего, интересам граждан России, мы хотим обеспечить их возможность отстаивать свои права».

Таким образом, мало вероятно, что ситуация дойдёт до исключения страны из Совета Европы.

Подводим итог

Анализ сложившейся ситуации показал, что выход России из Совета Европы, по крайней мере в ближайшем будущем, не предвидится. История показала, что это далеко не первый конфликт внутри международной организации, но Совет Европы остаётся и продолжает функционировать.

Россия восстановлена в своих правах, а в начале июля заплатила в бюджет Совета Европы около 33 млн. евро — взнос за 2019 год. Оставшуюся задолженность российская сторона также планирует выплатить в ближайшем будущем.

Хочется надеяться, что возвращение российской делегации в ПАСЕ связано не только с выборами генсека и необходимостью пополнить бюджет организации, но и с настроем на диалог о дальнейшей совместной деятельности. В свою очередь, российское государство должно чётко осознавать значимость членства в Совете Европы, быть настроенным на совершенствование национальной правовой системы, решение социальных задач и борьбу с коррупцией.

Совершенно очевидно, что Россия не собирается возвращать Крым, а это значит, что основания для предъявления санкций останутся, напряжение между украинской и российской делегацией по-прежнему сохранится. Однако угроза выхода из Совета Европы не будет рассматриваться как инструмент решения этих проблем.

Несмотря на восстановление в правах российской делегации в ПАСЕ, конфликт пока не сошёл на нет. Протестуя против возвращения России, вместе с Украиной летнюю сессию ПАСЕ покинули делегации Эстонии, Латвии, Литвы, Словакии, Грузии и часть делегатов Польши.

В данной ситуации стоит прислушаться к словам Генерального директора Совета Европы по правам человека и верховенству права Христоса Якумопулоса и положиться на опыт парламентариев в решении этого сложного вопроса:

«Я сказал бы, что это достаточно естественный феномен, когда вы пытаетесь найти какой-то общий знаменатель для 47 государств с различной правовой позицией. И у нас есть достаточно инструментов, чтобы преодолеть эти трудности: диалог между судьями, проекты сотрудничества, диалог внутри межгосударственных комитетов Совета Европы – это всё даёт возможность прийти к взаимопониманию».

            Таким образом, «Ruxit» не исчерпал себя до конца и лишь породил новые вопросы. Как поступить с государством-членом, допускающим нарушение прав человека или суверенитета другого государства? Какие санкции оправданы и эффективностивны? Справедливо ли ограничивать делегации в правах? Возможно ли лишить граждан защиты в ЕСПЧ, если не на них лежит ответственность за действия политиков? Эти и другие вопросы сейчас актуальны и требуют разрешения членами Совета Европы.

            Теперь, когда Россия добилась возвращения права голоса в ПАСЕ, в наших интересах показать, что мы достойны быть членом Совета Европы и настроены на сотрудничество в области прав человека. К сожалению, недавние события в Москве, связанные с проведением мирных протестов, где по некоторым данным было задержано более тысячи человек, пока говорят об обратном.