Александр Саленко
«Скрытая форма публичных мероприятий» в России и Германии
Александр Саленко
Кандидат юридических наук, магистр права (LL.M., Гёттинген), доцент кафедры международного и европейского права, юридический институт Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Конституционный Суд и законодатель фактически поставили под запрет право граждан на совместное проведение одиночных пикетов без подачи уведомления. В то же время немецкое конституционное право вообще не регламентирует одиночные пикеты в качестве разновидности собраний.

Полную версию статьи можно прочесть в последнем номере «Сравнительного конституционного обозрения».

Правоприменительная практика законов, регулирующих свободу мирных собраний, порождает неоднозначные правовые конструкции. Их основной смысл сводился к дальнейшему ограничению этой конституционной свободы. Так, в результате судебного правотворчества в публичном праве появился особый юридический термин, характеризующий новый вид публичных мероприятий, – так называемая «скрытая форма коллективного публичного мероприятия».

Этого термина до сих пор нет в Законе о митингах, но это не мешает правоприменителям квалифицировать в качестве «скрытой формы коллективного публичного мероприятия» раздачу листовок, газет, флаеров, символики, воздушных шаров и т. п.; коллективные пробежки и прогулки; публичное чтение стихов, исполнение песен и музыки; «нано-митинги» (митинги игрушек); установку информационных стендов (агитационных кубов); протестные палаточные лагеря; публичные встречи депутатов с избирателями под открытым небом.

Иногда практика обретает даже трагикомичные черты. 21 декабря 2008 года скрытую форму коллективного публичного мероприятия усмотрели в «несанкционированном новогоднем хороводе» во Владивостоке.

Совместное проведение одиночных пикетов
Впервые термин «скрытая форма коллективного публичного мероприятия» был использован Конституционным Судом РФ в 2013 году в контексте оценки совокупности актов одиночного пикетирования (постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П). Судьи сделали вывод о том, что если «проведение несколькими лицами одиночных пикетов изначально было задумано и объединено единым замыслом и общей организацией», то такая совокупность одиночных пикетов представляет собой не что иное, как «скрытую форму коллективного публичного мероприятия». КС оставил без оценки тот факт, что указанного понятия нет в законодательстве, но отметил, что юридическая конструкция термина носит оценочный характер, поэтому обязанность по его доказыванию должна лежать на субъектах, которые инициировали рассмотрение дела в суде.

Однако предложенный Конституционным Судом термин «скрытая форма коллективного публичного мероприятия» обладает рядом недостатков.

Во-первых, если исходить из законов формальной логики, в этом понятии изначально заложена логическая ошибка: публичное мероприятие не может быть скрытым в силу его публичного характера.

Во-вторых, КС применил это понятие исключительно по отношению к совокупности актов одиночного пикетирования. Однако со временем российские суды общей юрисдикции и правоохранительные органы стали толковать его шире, распространяя на иные формы гражданской активности, например, на раздачу листовок, установку информационных стендов, коллективные прогулки и пробежки и прочее.

В итоге указанное Постановление КС повлекло за собой изменение пункта 1.1 статьи 7 Закона о собраниях. Теперь совокупность актов одиночного пикетирования, объединённых единым замыслом и общей организацией, потенциально может быть признана по решению суда одним публичным мероприятием.

Таким образом, сначала Конституционный Суд, а затем и законодатель фактически поставили под запрет право граждан на совместное проведение одиночных пикетов без подачи уведомления.

Сложно согласиться с логикой КС, законодателя и правоприменителей в отношении коллективного проведения одиночных пикетов. Одиночный пикет представляет собой в первую очередь форму публичного выражения мнения; и только уже во вторую очередь речь идёт о свободе собраний, так как в строгом смысле слова собрание не может быть в виде «собрания одного человека».

В этом отношении уместно сравнение с зарубежным конституционным опытом. Немецкое конституционное право вообще не регламентирует одиночные пикеты в качестве разновидности собраний. Одиночный пикет рассматривается исключительно в качестве формы реализации права на свободное развитие личности, свободы мысли, слова и мнений, а также конституционного права на свободное распространение информации. При этом немецкие юристы используют для обозначения одиночного пикета очень интересный условный термин – «одиночная демонстрация» (нем.: Ein-Mann-Demonstration). Важно, что это понятие является результатом лишь доктринального толкования права, и оно не используется в федеральном и региональных законах о свободе собраний в Германии.

В теории, если российские граждане решат одновременно провести одиночные пикеты, но при этом ими будет обеспечено соблюдение установленного законом минимального расстояния между пикетчиками (50 метров), то не существует никакой необходимости для подачи уведомления. Основной смысл уведомления состоит в том, что органы государственной власти и местного самоуправления с его помощью получают информацию о готовящихся публичных мероприятиях, которые потенциально создают риски для безопасности и могут повлечь за собой необходимость принятия мер для обеспечения общественного порядка (постановление КС от 18 мая 2012 года № 12-П). Но одиночный пикет создаёт минимальный риск для государственной безопасности и общественного порядка; и, как правило, именно в силу этой причины не требуется подача уведомления. Если даже одиночные пикеты организованы гражданами совместно – в одно и то же время, но на разных площадках – однако с полным соблюдением требования закона о минимальном расстоянии между одиночными пикетами, то они не утрачивают свойства одиночной акции.

В этой связи явно несоразмерным является требование от граждан ожидания продолжительностью в 5–10 дней (срок подачи уведомления) для того, чтобы получить разрешение на всего лишь выражение своего собственного мнения путем проведения одиночного пикета.

Похожую критику высказал в особом мнении к постановлению Конституционного Суда о «скрытой форме коллективного публичного мероприятия» судья КС Сергей Казанцев, обозначивший одиночное пикетирование как самую безопасную форму публичного мероприятия.

Раздача листовок и использование информационных стендов
Если говорить о листовках и стендах, то ежедневно на улицах и площадях российских городов распространяются тысячи листовок с коммерческой информацией, а также устанавливаются коммерческие информационные стенды. Государство не требует никакого согласования действий по распространению подобной информации и в целом относится к ним безразлично. Такой подход правильный и основан на праве каждого свободно распространять и получать информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29 Конституции). Однако он не применяется в случае распространения листовок политического характера.

Но должно ли влиять содержание распространяемой печатной и прочей продукции на квалификацию действий? Ответ однозначный: нет, не должно, поскольку раздача листовок как коммерческого, так и политического характера основывается на одной и той же части 4 статьи 29 Конституции. В противном случае государством применяется цензура, а также осуществляется необоснованная дискриминация по политическим убеждениям и по признакам принадлежности к определённым общественным объединениям или политическим партиям.

Поэтому раздача листовок и любой иной печатной продукции не содержит признаков публичного мероприятия. Использование информационных стендов, которые не являются признаком собрания по смыслу закона о митингах, также должно быть свободным и не требовать подачи уведомления, как не требуют этого стенды с коммерческой информацией.

При рассмотрении данного вопроса интересно обратиться к конституционно-правовому опыту ФРГ. Так, профессор Штефан Цайтлер считает, что раздача листовок не подпадает под правовое регулирование конституционной нормы о свободе собраний и представляет собой только лишь один из способов реализации конституционного права на свободный обмен информацией.

При этом профессор Цайтлер акцентирует своё внимание на том, что при распространении одним или несколькими лицами листовок (или иной печатной продукции), имеющих политическое содержание, отсутствует один из важнейших признаков собрания в конституционно-правовом смысле – лица, распространяющие листовки, не воспринимаются со стороны третьих лиц в качестве группы, в качестве того самого «собрания» (нем.: Versammlung), главная цель которого состоит в том, чтобы коллективно выражать определённое мнение или чтобы коллективно влиять на формирование общественного мнения.

В этом отношении немецкими конституционалистами единодушно отмечается, что в случае распространения листовок и иной печатной продукции подобные акции имеют принципиально усечённый характер коммуникации: получатель листовки может попросту от неё отказаться.

Немецкие конституционалисты не усматривают признаков публичного мероприятия (собрания) и в использовании информационных стендов.

К сожалению, сейчас в России в большинстве случаев раздача листовок, печатной продукции, символики политического характера, а также установка информационных стендов квалифицируется в качестве «скрытой формы коллективного публичного мероприятия». Так было и в деле о так называемом агитационном субботнике 8 июля 2017 года, в рамках которого на улицах городов России сторонниками Алексея Навального осуществлялась раздача листовок с политическим содержанием, а также проходило общение с прохожими у информационных стендов. Данные действия были признаны судом скрытой формой публичных мероприятий, в результате чего организаторов субботника привлекли к административной ответственности по части 8 статьи 20.2 КоАП, назначив штрафы в размере от 250 000 до 300 000 рублей.

При этом правоприменители не усматривали такую квалификацию в аналогичных действиях сторонников официально зарегистрированных кандидатов на пост Президента РФ. Это вынуждает констатировать проявление двойных стандартов, хотя принципы правового государства и равенства всех перед законом императивно требуют от правоприменителей проявления равного отношения ко всем без исключения вне зависимости от их политических и иных убеждений.

К сожалению, современная судебная власть в России всё ещё далека от того, чтобы проявлять по-настоящему независимый и объективный судейский активизм, результатом которого является судебное правотворчество, закрепляющее новые юридические понятия и принципы права. В настоящий момент мы скорее имеем дело с проявлением «судейского сервилизма», главная цель которого сводится к тому, чтобы угодить исполнительной власти.

Результатом этого «судебного сервилизма» стало то, что в российском праве публичных собраний появился новый квазиюридический термин «скрытая форма коллективного публичного мероприятия». Он не закреплен в законодательстве и применяется правоохранительными органами и судами выборочно – в зависимости от адресата правоприменения. Это прямо противоречит фундаментальным принципам правового и демократического государства, а также конституционному принципу подчинения судьи закону.

Поэтому суды не должны применять эту квазиюридическую концепцию. К тому же уже сейчас можно прогнозировать, что решения российских судов, которые привлекли граждан к ответственности за участие в так называемой «скрытой форме коллективного публичного мероприятия», не устоят при последующей проверке в Европейском Суде по правам человека. (В частности, этот вывод подкрепляется аргументацией ЕСПЧ, изложенной в Постановлении по делу «Лашманкин и другие против России» от 7 февраля 2017 года.)

Было бы целесообразно пересмотреть подходы, применяемые российскими законодателями и правоприменителями по отношению к квалификации совокупности одиночных пикетов, акций по раздаче листовок, а также по установлению информационных стендов. Никакой «скрытости» в данных мероприятиях нет: они проходят открыто и гласно. Все эти формы гражданской активности не представляют собой публичного мероприятия.

Алексей Глухов
Алексей Глухов

Руководитель юридической службы «Апология протеста»

Палочная система и общая нетерпимость к мирным протестным акциям заставляет силовиков расширять границы применения статьи 20.2 КоАП в периоды между крупными протестными акциями

Силовики с 2012 года уже отработали механизм применения статьи 20.2 КоАП (нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования) на классических несогласованных массовых протестных акциях. 2017 и 2018 годы «подарили» им большое количество «палок» по статье 20.2 КоАП. Это связано с большим (по меркам России) количеством федеральных протестных публичных мероприятий, которые не были согласованы с властями и «по накатанной» оформлялись полицией.

Но палочная система правоохранителей, накладываемая на общую нетерпимость к мирным протестным акциям, заставляет их расширять границы применения статьи 20.2 КоАП в периоды между крупными протестными акциями. Особенно остро их «потребность» в новых «митинговых делах» ощущается в 2019 году, так как за прошедшие пять месяцев не было ни одной федеральной протестной акции, охватывавшей хотя бы половину субъектов Российской Федерации.

Раздача листовок, использование воздушных шаров, совместные фотографии, баннеры на мосту, установка инсталляций – все это стало нормой для применения статьи 20.2 КоАП. Cиловики и российские суды расширительно толкуют эти активности в качестве публичных мероприятий.

Одиночные пикеты также находятся под постоянным прессингом силовиков. Не останавливает их и позиция Конституционного суда, который признал их самой безопасной формой выражения мнения и потому не требующей согласования с властями.

Кроме того, правоохранителями и судами стала применяться тактика квалифицирования одиночного пикета в качестве группового, если наблюдатели снимают пикет на видео, берут интервью и т. д. В Чебоксарах в 2017 году суды признали групповым пикетом общение с одиночным пикетирующим. Формулировка в решении суда удивит любого юриста – «остановившись под видом случайных прохожих, стали демонстративно наблюдать за действиями и высказываниями ФИО5, создавая социально-политическую значимость проводимого несанкционированного публичного мероприятия, при этом все участники несанкционированного пикета находились от организатора ФИО5 на расстоянии не более 10 метров, что менее допустимо-разрешенного законодательством минимального расстояния между пикетирующими».

Но даже нахождение одиночных пикетирующих на расстоянии более 50 метров друг от друга не защищает от претензий силовиков. Конституционный суд, а в последующем и Верховный суд дали правоохранителям возможность расширить практику привлечения к ответственности за совокупность актов одиночного пикетирования. В результате осенью прошлого года в Новокузнецке местного активиста Льва Гяммера привлекли за организацию серии одиночных пикетов (из трёх человек). Причём расстояние между одиночными пикетирующими было от 300 до 1 000 метров. Визуально невозможно было одновременно видеть даже два одиночных пикета. Решение вступило в законную силу, жалоба по делу нами направлена в Европейский Суд.

Важно, что ЕСПЧ уже сформировал свою позицию по привлечению к ответственности за серию одиночных пикетов. В решении по делу «Захаркин против России» Страсбургский суд указал:

«Суд не может понять, какую законную цель, с точки зрения статьи 10 Конвенции, власти действительно стремились достичь. Он не усматривает достаточных причин, составляющих “насущную социальную потребность” в осуждении за несоблюдение требования об уведомлении, когда они просто мирно и беспрепятственно стоят на расстоянии около пятидесяти метров друг от друга. В деле не было представлено никаких убедительных соображений, касающихся общественной безопасности, предотвращения беспорядков или защиты прав других лиц. Единственным объяснением является необходимость наказания за незаконное поведение. Это не является достаточным основанием в данном контексте с точки зрения статьи 10 Конвенции в отсутствие каких-либо отягчающих обстоятельств»

Поэтому последнее слово с высокой долей вероятности останется за протестующими. Каждая новая придумка силовиков по ограничению свободы собраний и свободы выражения мнения будет оценена ЕСПЧ, который, к несчастью, остаётся единственным источником правосудия для протестующих.