Ольга Кряжкова
Возмещение вреда государством: вопрос деликтного права или Конституции?
Ольга Кряжкова
Ведущий эксперт проекта Института права и публичной политики «Защита прав в конституционном судебном процессе», кандидат юридических наук; доцент Российского государственного университета правосудия
Поделиться в facebook
Поделиться в twitter
Поделиться в vk
Поделиться в odnoklassniki
Поделиться в telegram

Основная проблема – неясность содержания прав, закреплённых в статьях 52 и 53 Конституции

Проблема возмещения вреда государством в конституционном праве практически не разработана. В учебниках по конституционному праву обычно вскользь упоминается о том, что существует конституционное право на такое возмещение. Это право вписывается в контекст общих гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина1. Ещё один учебник сообщает, что это мера гражданско-правового принуждения2. Защищена всего лишь одна диссертация на тему возмещения вреда государством как конституционно-правового института3.

В попытках разобраться с тем, справедливо ли относить возмещение вреда государством к вопросам Конституции, т.е. публичного права, необходимо проанализировать положения Конституции и их толкование российским Конституционным Судом (далее также – Суд).

Вопросы возмещения вреда в Конституции
В Конституции есть две статьи, имеющие прямое отношение к поставленному вопросу:

• «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причинённого ущерба» (статья 52);

• «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (статья 53).

По своему буквальному смыслу статья 52 Конституции содержит три позитивных обязательства государства, т.е. действия, которые государство обязано выполнить для осуществления и защиты этого права:

1) установить в законе права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью;

2) обеспечить потерпевшим доступ к правосудию;

3) обеспечить потерпевшим компенсацию причинённого ущерба.

Статья 53 Конституции сформулирована как субъективное право «каждого» и сама по себе на какие-либо позитивные обязательства государства не указывает. (Это отнюдь не означает, что обязательства невозможно вывести оттуда путём толкования.)

Правовые позиции Конституционного Суда
В первую очередь необходимо отметить, что статьи 52 и 53 (как, впрочем, и какие-либо ещё статьи главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции) не были предметом официального толкования Конституционного Суда по запросам органов государственной власти. А их казуальное толкование в связи с оценкой конституционности законов, как представляется, пока мало что добавляет к их пониманию. Так, Суд пишет:

• «…государство, по смыслу статьи 53 Конституции …, несёт обязанность возмещения вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных её сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц» (постановление от 01.12.1997 № 18-П, определения от 04.06.2009 № 1005-О-О, от 25.05.2017 № 1117-О, от 29.01.2019 № 133-О и др.);

• «Применительно к гарантиям защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статьи 52 и 53 Конституции …) на государство возлагается обязанность не только предотвращать и пресекать в установленном законом порядке какие бы то ни было посягательства, способные причинить вред и нравственные страдания личности, но и обеспечивать потерпевшему возможность отстаивать свои права и законные интересы любыми не запрещёнными законом способами. Иное означало бы противоречащее предписаниям статьи 21 (часть 1) Конституции … умаление чести и достоинства личности не только лицом, совершившим противоправные действия, но и самим государством» (постановления от 24.04.2003 № 7-П, от 25.06.2013 № 14-П, от 07.04.2015 № 7-П, от 08.06.2015 № 14-П);

• «Конституция … защищает права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц (статьи 52 и 53), но не устанавливает конкретных способов, видов и объёма возмещения вреда, что является компетенцией законодателя» (определения от 12.03.1998 № 51-О, от 20.12.2001 № 286-О) или, как вариант, «…компетенцией органов законодательной и исполнительной власти» (определение от 22.10.1999 № 151-О);

• «В компетенцию Конституционного Суда … не входит … установление нового правового регулирования, в том числе определяющего формы и механизмы возмещения государством вреда, причинённого незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц … возможности решения вопроса об установлении на основе специального регулирования правовых компенсаторных форм и механизмов возмещения вреда … должны определяться соответствующими органами законодательной и исполнительной власти, которые только и вправе осуществлять подобное регулирование. … Решения же о компенсации вреда в формах, предусмотренных действующим гражданским и иным отраслевым законодательством … могут приниматься … прежде всего судами общей юрисдикции … Поскольку в силу части четвёртой статьи 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” Конституционный Суд … должен воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, он не управомочен принимать решения о том, какие именно из предусмотренных действующим законодательством механизмов возмещения вреда должны подлежать применению при рассмотрении конкретных дел. В силу статьи 126 Конституции … в случае необходимости разъяснения по вопросам судебной практики даются Верховным Судом Российской Федерации» (определение от 12.03.2002 № 40-О).

Возможно ли уравнять возмещение вреда государством с деликтным правом
Исходя из практики Конституционного Суда, уравнять возмещение вреда государством с деликтным правом вряд ли возможно, потому что в представлении Суда на реализацию статей 52 и 53 Конституции направлено большее количество мер, чем те, что закреплены в ГК России, а именно:

1) статья 1069 «Ответственность за вред, причинённый государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» ГК России (определения от 24.09.2013 № 1451-О, от 23.11.2017 № 2557-О, от 25.10.2018 № 2563-О, № 2591-О и др.);

2) статья 1070 «Ответственность за вред, причинённый незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда» ГК России (определения от 25.10.2016 № 2237-О, от 17.07.2018 № 1763-О, от 25.10.2018 № 2676-О, от 26.03.2019 № 643-О и др.);

3) примыкающая к последней часть 2 статьи 27.1 «Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении» КоАП России, в соответствии с которой вред, причинённый незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (постановление от 16.06.2009 № 9-П);

4) глава 18 «Реабилитация» УПК России (постановления от 14.07.2011 № 16-П, от 14.11.2017 № 28-П; определения от 21.03.2013 № 376-О, от 02.04.2015 № 708-О, от 27.09.2018 № 2210-О, от 26.03.2019 № 644-О и др.);

5) Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» от 30.04.2010 № 68-ФЗ (постановление от 19.07.2011 № 17-П; определения от 01.11.2012 № 2008-О, от 09.03.2017 № 359-О, от 27.09.2018 № 2208-О, от 26.03.2019 № 644-О и др.);

6) статья 79 «Возврат сумм излишне взысканных налога, сбора, страховых взносов, пеней и штрафа» НК России (определение от 27.12.2005 № 503-О);

7) Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18.10.1991 № 1761-1;

8) Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15.05.1991 № 1244-1.
Наибольшую привязку к конституционному праву, как можно понять из правовых позиций Конституционного Суда, имеют законы Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» и «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Остальные меры рассматриваются Судом как отраслевые – гражданско-правовые, уголовно-правовые и т.д.

Закон о реабилитации жертв политических репрессий
Относительно Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» Суд установил следующее.

• Закон «…представляет собой, по существу, публично-правовое обязательство, направленное на компенсацию в имущественной сфере ущерба, причинённого пострадавшей категории граждан, и, следовательно, на защиту права, гарантированного им статьёй 53 Конституции …, а потому предполагает … использование механизмов, сходных с гражданско-правовыми обязательствами вследствие причинения вреда … Вместе с тем как специальный нормативный правовой акт данный Закон по своему действию во времени, пространстве и по кругу лиц существенно отличается от общего гражданско-правового регулирования и предполагает ряд упрощённых процедур восстановления прав реабилитированных лиц, получения ими определённых льгот и компенсаций, возврата им необоснованно изъятого имущества или возмещения его стоимости, а также получения компенсации за имущество в тех случаях, когда его стоимость не может быть установлена и не могут быть применены общие нормы гражданского законодательства» (определение от 17.07.2007 № 574-О-О);

• Закон направлен на реализацию положений Конституции, возлагающих на государство обязанность защищать права потерпевших от злоупотреблений властью (определение от 12.11.2008 № 1031-О-О и др.);

• Закон принимался в целях компенсации «материального и морального вреда, причинённого репрессированным лицам», причём возмещение материального и морального вреда в нём не разграничивается (определения от 27.12.2005 № 527-О, от 17.10.2006 № 397-О, от 15.05.2007 № 383-О-П, от 24.06.2008 № 620-О-П и др.).

К сожалению, только одно дело в отношении института реабилитации жертв политических репрессий было рассмотрено Судом по существу (постановление от 23.05.1995 № 6-П). Положение Закона, относившее детей, находившихся вместе с родителями в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, к пострадавшим, а не к репрессированным, было признано не соответствующим части 1 статьи 19 и статье 52 Конституции.

Однажды Суд констатировал, что размер компенсации жертвам политических репрессий не пересматривался с 01.01.2001 (не более 4 000 руб. за имущество без жилых домов или 10 000 руб. за всё имущество, включая жилые дома).

«При таких обстоятельствах Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание в рамках предоставленных им Конституцией … полномочий должны – исходя из финансовых возможностей государства, с учётом уровня инфляции, других социально-экономических факторов – определить, какой размер возмещения материального ущерба лицам, на которых распространяется действие Закона Российской Федерации “О реабилитации жертв политических репрессий”, может считаться посильной в настоящее время компенсацией материального ущерба, с тем чтобы возмещение им вреда осуществлялось в наиболее полном объёме и чтобы достижение провозглашённой названным Законом цели не ставилось под сомнение», – отметил Суд (определение от 17.07.2007 № 574-О-О).

Но с тех пор в этом плане ничего не изменилось.

Закон о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС
Самый чёткий круг позитивных обязательств государства по возмещению вреда, которые должны выполнять и законодательная власть, и правоприменители, сформулирован Конституционным Судом применительно к Закону Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Интересно, что первоначально Суд применял в «чернобыльских делах» не только напрашивающуюся здесь статью 42 Конституции («Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»), но и статью 53.

Крайне важно понимание Судом правовой природы обязательств государства по чернобыльскому вопросу как конституционных.

«Из статей 1, 2 и 7 Конституции … во взаимосвязи с её статьями 42 и 53 вытекает, что признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью, являющемуся для каждого неотчуждаемым благом, – конституционная обязанность Российской Федерации как социального правового государства. Сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами» (постановление от 01.12.1997 № 18-П).

Эта правовая позиция наиболее последовательно соблюдается самим Конституционным Судом и подтверждена не менее чем в пяти постановлениях и 10 определениях Суда. Всего же по состоянию на 23.05.2019 принято 14 постановлений Суда о проверке конституционности положений Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и сопутствующего регулирования. Как правило, правовые нормы признавались не соответствующими Конституции. Последний по времени пример касается вопроса компенсации на приобретение продовольственных товаров членам семей умерших инвалидов-чернобыльцев (постановление от 19.03.2018 № 11-П). Суд постановил отрегулировать применение этой меры социальной поддержки и пересмотреть дело заявительницы после изменений в законах.

***
Подводя итог, хотелось бы обратить внимание на следующую проблему института возмещения вреда государством, которая должна быть, как представляется, решена средствами науки конституционного права. Это неясность основного содержания прав, закреплённых в статьях 52 и 53 Конституции, их базовые характеристики, соотношение между собой и с другими конституционными нормами. Какие позитивные обязательства государства вытекают непосредственно из этих положений Конституции? Во всех ли случаях способы, виды и объём возмещения вреда будут вопросами усмотрения законодателя? Подлежит ли ограничению право на компенсацию ущерба, причинённого злоупотреблением властью? Эти и другие схожие вопросы представляют собой перспективные направления конституционно-правовых исследований. Пока наука не даст на них ответы, статьи 52 и 53 Конституции по-прежнему будут восприниматься как нечто виртуальное, получающее содержательное наполнение лишь на уровне отраслевого регулирования и имеющее немного оснований считаться самостоятельным критерием проверки конституционности нормативных правовых актов.

1. Учебники С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, С.М. Шахрая; монография Н.В. Витрука об общей теории правового положения личности и др.
2. Под ред. А.И. Казанника и А.Н. Костюкова.
3. Автор – И.А. Андреева.

Григорий Вайпан
Григорий Вайпан

Руководитель судебной практики Института права и публичной политики, к.ю.н.

Как декларируемое государством право на возмещение вреда оказывается лишённым реального содержания

Вопрос о значении и эффективности гарантий статей 52 и 53 Конституции со всей остротой проявился в деле о возвращении в родной город реабилитированных жертв политических репрессий. Это дело сейчас рассматривает Конституционный Суд. Туда обратились Алиса Мейсснер из Кировской области, Елизавета Михайлова из Владимирской области и Евгения Шашева из Республики Коми.

Их родители жили в Москве, но были репрессированы и высланы в 1930-1940-е годы. Как дети, родившиеся у репрессированных родителей в высылке или на спецпоселении, заявительницы оспаривают статью 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» и ряд положений Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения». Федеральный закон о реабилитации гарантирует таким лицам право вернуться в тот населённый пункт, где их родители жили до репрессий, и получить социальное жильё от государства. Однако в то же время позволяет российским регионам самостоятельно устанавливать условия для реализации этого права. В результате в большинстве российских регионов это право оказывается полностью заблокированным. К примеру, в Москве для того, чтобы быть принятыми на жилищный учёт, «возвращенцы» должны предварительно прожить в городе на законных основаниях не менее 10 лет, при этом быть малоимущими и не иметь собственного жилья. Для сосланных детей репрессированных москвичей все эти законодательные условия заведомо невыполнимы.

Дело о праве на возвращение – это дело о том, как декларируемое государством право на возмещение вреда жертвам репрессий оказывается лишённым реального содержания. Конституционному Суду предстоит оценить, может ли государство фактически отказаться от принятого на себя обязательства компенсировать причинённый им ущерб. Жалобы Михайловой, Мейсснер и Шашевой уже поддержали президентский Совет по правам человека и Международный Мемориал.